Forskjellig syn på risiko påvirker sivil beredskap i nord
12.03.2019 | Nordområdene
Ulike perspektiver på risiko blant organisasjoner som samarbeider på sjøen kan påvirke risikokommunikasjonen
Av: Richard Utne
Bakgrunnen for problemstillingen var egne observasjoner under stabstjeneste ved Allied Maritime Command Headquarters (MARCOM) NATO Shipping Centre – i forbindelse med overgangen fra Artikkel 5-operasjonen «Active Endeavor» i Middelhavet, til antiterroroperasjonen «Sea Guardian». Innenfor det samme området opererte både NATO, EUs maritime styrke, politioperasjonen TRITON (med det norske skipet Siem Pilot), mange ulike ikke-statlige hjelpeorganisasjoner (NGO), og ulike nasjoners egne maritime styrker.
Overførte problemstilling fra Middelhavet til nordområdene
Problemstillingen var kompleks, med en maritim styrkeoppbygging i det østlige Middelhavet, et økende fokus på migranter i midtre del av Middelhavet og jakt på kriminelle nettverk over hele havområdet. Observasjonen var at de mange ulike aktørene tilsynelatende hadde ulike tilnærminger til risiko. Jeg flyttet så problemstillingen til nordområdene, erklært som Norges viktigste utenrikspolitiske interesseområde – og med fornyet og forsterket interesse på grunn av NATOs revitalisering av totalforsvarskonseptet.
Både menneskeskapte og naturlige trusler
Trusler mot sivil beredskap kan være både natur-og menneskeskapte. Eksempler er de økologiske endringer som påvirker klima og natur, eller «hybride trusler» rettet mot energi- og vannforsyning, kommunikasjon og transport – eller påvirkning av sosiale relasjoner og adferd, organisert kriminalitet og terrorisme.
Moderne risiko- og sikkerhetsstyring krever i og med det sammensatte bildet en tilnærming på flere nivåer og med flere ulike perspektiver enn det som ofte er vanlig i dag.
Vitenskapelige modeller for krisekommunikasjon viser at når aktører har forskjellig begrepsforståelse, ja så får det konsekvenser. I tillegg til å studere dokumenter, spurte jeg organisasjoner som skal jobbe sammen om maritim beredskap under Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for Forsvaret (BFF) om hvordan de definerer risiko.
De fire grunnleggende elementene i arbeid med sivil beredskap er risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), forebyggende tiltak, beredskapsplaner og øvelser. Masteroppgaven tok derfor for seg en ROS-analyse for norsk matsikkerhet fra Direktoratet for Samfunnssikkerhet og Beredskap (DSB). Av fem ulike scenarier for norsk matsikkerhet i 2017, så DSB på scenariet «militær invasjon av Nord-Norge».
ROS-analysen konkluderte med at det i scenariet ikke ville være hendelser med høy risiko for norsk matforsyning. Enkelte av hendelsene i scenariet kunne isolert sett ha alvorlige følger for forutsetningene for norsk matforsyning, for eksempel nasjonal produksjon, men ville ikke gi store konsekvenser for matforsyningen til befolkningen.
Forsyninger til Norge avhengig av skip
Norge har verdens nest lengste kystlinje etter Canada, og er i likhet med resten av Europa i liten grad selvforsynt (under 50%). Norge er derfor avhengig av at forsyninger kommer frem med skip for å opprettholde sivil beredskap.
I nasjonale krisesituasjoner vil derfor mekanismer under SBS og BFF tre i kraft for å trygge de maritime forsyningslinjene, for eksempel sikring av kritisk infrastruktur som havner og navigasjonsmidler – for å sikre at forsyningene kommer frem til befolkningen. Dette gjelder også der det ikke er krigshandlinger, da det er her forsyninger må bringes inn.
Sikring av kritisk infrastruktur vil bero på en ROS-analyse. Når de enkelte med ansvar for sikring av kritisk infrastruktur har gjort en risikovurdering, vil denne vurderingen kommuniseres videre til neste ledd i kjeden, som vil dimensjonere sin beredskap ut fra robustheten til det andre leddet. Dersom DSB har konkludert med at det er liten risiko for norsk matforsyning, har de dermed også, litt forenklet sagt, kommunisert at fokus kan rettes mot annen kritisk viktig infrastruktur, enn for eksempel skip og havner.
Mangler både i politiet og forsvaret
Masteroppgaven avdekket at i de ulike organisasjonene og de mange forskjellige styringsdokumentene og doktrinene som dekker maritimt samarbeid for sivil beredskap, var det ingen som hadde et enhetlig perspektiv på risiko. I mange tilfeller hadde organisasjonene ikke en definisjon på risiko i det hele tatt, som for eksempel Politidirektoratet. Dette gjelder også i Forsvarets og Politiets mange doktriner og styringsdokumenter.
Beslutninger kan bli tatt ut fra magefølelse
Effektene blir at både risikovurderinger, risikokommunikasjon og beslutninger blir påvirket av en rekke faktorer som blant annet fargene som brukes i risikomatriser, at forutsetningene for ROS-analysene kan vise seg å bygge på forutsetninger som ikke kan benyttes i moderne risiko- og sikkerhetsstyring, og at beslutninger kan bli tatt på grunnlag av en magefølelse i stedet for fra et vitenskapelig perspektiv.
Et eksempel er at forutsetningen til ROS-analysen til DSB for norsk matforsyning i militær invasjon av Nord-Norge, er at fungerende internasjonale handelssystemer gjør det mulig å importere mat.
Kan havne i tilstand av forvirring og uorden
Konklusjonen er at dersom sikring av kritisk infrastruktur baserer seg på risikovurderinger som ikke er gjort i et enhetlig perspektiv mellom de ulike etater som skal samvirke, kan Norge i en fremtidig krisesituasjon risikere å havne i en tilstand av forvirring og uorden.
Artikkelen ble først publisert i ProPatria 5/2018.
Artikkelen er basert på Richard Utnes masteroppgave om temaet, med tittel «All at Sea[1]» (UiS/FFI). Oppgaven kan lastes ned gratis fra www.bibsys.no.
[1] «All at Sea» er en utvidelse av den nautiske setningen (at Sea) – «til sjøs», noe som oversatt henspiller på «en tilstand av forvirring og uorden». Begrepet stammer fra seilskutetiden, da nøyaktige navigasjonsmidler ikke var tilgjengelige og ethvert skip som var under horisonten og derfor ikke så land, var i usikker posisjon og i fare for å gå tapt. «I was rather surprised to find that he seemed all at sea, and had no one ready to go with me» – Frederick C. Selous (1893)