Forsvarsplanlegging for fortida

Terje Bruøygard si tilnærming leiar til retrospektiv planlegging.

Av: Orlogskaptein Tor Ivar Strømmen, phd stipendiat ved Forsvarets høgskule/Sjøkrigsskulen

Ein kommentar til Terje Bruøygard sin kronikk Debatten om Forsvaret må føres i et strategisk rammeverk, publisert 3. februar 2020.

Bruøygard sin kronikk er god og viktig, og bidreg klårt til ei betre forståing for Noreg si forsvarstrong. Diverre har artikkelen også nokre vesentlege svake sider – og den viktigaste er Bruøygard si ytring om relasjonen mellom strategi og forsvarsplanlegging. Tilnærminga hans leiar ikkje utan vidare til god forsvarsplanlegging, men kan like gjerne leie til retrospektiv planlegging – altså å planlegge for førre krig.

I artikkelen hevdar Bruøygard at arbeidet med ny langtidsplan byrjar i feil ende. Han skriv at all debatt om Forsvaret må starte med ein overordna tryggleiksstrategi, altså ein strategi som inneheld staten sine overordna målsetjingar og korleis dei samla maktmidlar er tenkt brukt for oppnå dette. Ei slik tilnærming er god og riktig på sume måtar, men berre dersom ein har god forståing av kva strategi er og ikkje er. Slik Bruøygard skildrar relasjonen mellom strategi og forsvarsplanlegging, så blir hans strategiomgrep relativt statisk, noko strategi ikkje er. Det er eigentleg berre ein grunnregel i strategi, og dimed i forsvarsplanlegging – strategi er ikkje lineær og statisk. Ein har alltid ein tenkande, reagerande og agerande motstandar. Den i augneblikket logisk beste løysinga er difor ikkje alltid, og oftast ikkje i det heile, den faktisk beste løysinga. Strategi er dynamisk. I strategien kan difor ikkje ein røyndom eller eit sett med handlingar og hendingar halde fram på ubestemt tid. Dette tilhøvet gjelder uansett om ein snakkar om overordna tryggleiksstrategi, eller om ein snakkar om militærstrategi.

Strategi er røynleg ei systematisk tilnærming for å handtere endring. Ein nyttar strategi for å kontrollere endring, både den ein ynskjer og den ein ynskjer å hindre. I kort er strategi bruk av tilgjengelege midlar for å sikre ynskja sluttsituasjonar. Utvikling av strategi kan difor skildrast som ei rekkje spørsmål som bør svarast på i rekkjefylgje, men som byrjar og sluttar med same spørsmål: Kva ynskjer me å oppnå og kvifor ynskjer med det? Strategi er altså ein kontinuerleg og dynamisk runddans og ein balansegang mellom å svare på notida sine røyndomar og mål (det eksisterande tryggingspolitiske miljøet) og å planlegge for framtida sine alternative moglegheiter. I sum betyr dette at det å legge ein bestemt strategi til grunn for korleis militærmakta skal bidra til politiske mål vil leie til at Forsvaret me til ei kvar tid har vil vere i utakt med faktisk forsvarstrong. Ein får då ei retrospektiv forsvarsplanlegging – ein planlegg utifrå ein strategi som var gyldig berre når avgjerslene vart treft.

Styrkestrukturar

Samstundes, sjølv om ei slik direkte kopling mellom strategi og forsvarsplanlegging som Bruøygard gjer er uheldig, så er det likevel viktige relasjonar mellom strategi og styrkestrukturar, i samtid og i forsvarsplanlegging. For det første, i vår samtid og den nære framtida utgjer eksisterande styrkestruktur dei fysiske maktmiddel ein har tilgjengeleg for å nå militærstrategiske mål, som igjen skal understøtte dei politisk-strategiske måla. Vår strategi no og den nære framtid, må altså byggje på og utnytte eksisterande struktur. Om ikkje er strategien utan rot i røyndomen. For det andre, med di ein styrkestruktur tek tid å byggje opp og er kostesamt å halde ved like, så er forventa trong for militærmakt i framtida ein anna viktig relasjon mellom styrkestrukturen og strategien. Dette kjem eg attende til. Eit tredje, og meir diffust aspekt, er relasjonen mellom eksistensen av ein struktur og dei strategiske opsjonar denne skaper, men som den ikkje var planlagt for. Ein fjerde dimensjon, som allereie omtalt i innleiinga, er at val av strategi og struktur også vil resultere i mottrekk som gjere strukturvala mindre relevant eller endrar strategien sine føresetnader. Denne evige kringdansen av trekk og mottrekk gjer at strategi alltid er dynamisk og i kontinuerleg endring.

Planlegging av styrkestrukturar, inklusive evner og kapasitetar, må difor delast i to, strategiske val og strukturval, og båe delane er like viktige. Dei strategiske vala handlar om å identifisera nasjonale interesser, nasjonale mål, den overordna tryggingspolitiske strategien. Altså dei aspekta Bruøygard legg vekt på. Desse vala inkluderer dei tradisjonelle maktinstrumenta (politiske, økonomiske og militære), men også meir abstrakte påverkingsfaktorar som kultur og informasjon. Ein må altså på den eine sida vurdere faktorar som noverande og framtidig tryggleiksmiljø gjennom å sjå på trugslar, utfordringar, sårbare sider og moglegheitsrom. På den andre sida må ein sjå på faktorar som midlar og påverknadskrefter. Dette kan vere rolla til og støtta frå allierte og venlege nasjonar, avgrensingar og moglegheiter internasjonale institusjonar gir, og effekten av ulike ikkje-statlege aktørar i tryggingsdomenet. Samstundes må ein erkjenne at ressursavgrensingar og teknologi er kritiske faktor som både formar, avleiar og driv fram utviklinga av strategi. Følgjeleg, i utforminga av styrkestrukturar speler både den militære strategien, budsjettstoda, samt eksisterande og ynskja militære evner inn på valet av storleik, samansetning og utrusting av styrkane. Likeins vil operasjonelle og dels taktiske utfordringar, gjennom dei konsept ein vel for å handtere dei, forme og påverke strategi og styrkestruktur.

Når ein ser på eksisterande struktur oppimot ynskja struktur, så vil ein avdekke eit gap som ein må fylle. Når desse gapa blir helde opp mot avgrensa ressurstilgang, så kan me identifisere manglar, manglar i eksisterande struktur og ikkje minst manglar som avgrensa investeringsmidlar vil skape i framtida. På den bakgrunn kan ein evaluere og adressere manglar for så å redusere risikoar og negativ påverknad på valt strategi.

Sakte endring, dynamisk strategi

Ein ser då at strategi er dynamisk ikkje berre grunna at ein alltid har med ein tenkande og agerande motstandar å gjere, samt grunna konstant endring i målbilete, men også då gapa mellom kva ein identifiserer av trong og faktisk ressurstilgang fører til manglar som endrar føresetnadane for at ein valt strategi er god, tenleg, eller i det heile mogleg. Følgjeleg, så må ein strategi alltid vurderast, revurderast og endrast. Strategisk planlegging og forsvarsplanlegging, og jamvel gjennomføring av planverk, er difor ein kontinuerleg prosess som aldri korkje kan stoppe opp eller finne eit fasitsvar.

Difor er Bruøygard si relativt einsidige tilnærming til strategi og forsvarsplanlegging farleg. Ei slik tilnærming tek rett og slett ikkje innover seg at røyndomen er dynamisk. Styrkestrukturar, lokalisering og konsept samspelar kontinuerleg med strategien og bygger gjensidig på kvarandre. Difor kan me ikkje bruke korkje overordna tryggleiksstrategi eller militærstrategi som det einaste, og kanskje heller ikkje det viktigaste, utgangspunktet for planlegginga av framtida sitt forsvar. Dette rett og slett i erkjenning av at ein då alltid vil planlegge framtida på eit retrospektivt grunnlag. Ei planlegging på eit retrospektivt grunnlag er hovudårsaka til påstanden «om at ein alltid planlegg for førre krig», altså hovudårsaka til at ein ofte vil møte ein ny røyndom med fortida sine løysingar og dimed ha store utfordringar med å justere seg og handtere røyndomen når den eingong måtte openberre seg.

Forsvarsplanlegging bør heller ta utgangspunkt i ei erkjenning av endringane me ser i tryggleiksituasjonen er lite anna enn ein manifestasjon av ein større heilskap, altså dei underliggande, men definerande, sanningane som endrar seg lite med tida. Slike endringar er ein diskré og stille historie, som nesten ikkje kan sjåast korkje av observatørar eller deltakarar. Det er menneskja sin relasjon til miljøet som er det øvste temporale nivå i vår historie og i vår framtid. Ein relasjon som endrast svært sakte. Ei historie av konstant repetisjon og stadig tilbakevendande syklusar, men som samstundes er formativ for dei kollektive skjebnane og generelle trendane. Også disse endrar seg sakte, men med ei sanseleg rytme. Det er her me finn dei økonomiske systema, handelsruter, statar, samfunn, sivilisasjonar og teknologi. Samla påverkar og skaper dette nivået konfliktar, krigar og krigføring. Det er først på eit tredje temporalt nivå at me finn strategien, tryggingspolitikken og hendingar. Eit nivå som er lite anna enn korte, raske og nervøse svingingar, men også det nivået som meir enn noko fangar og begeistrar oss.

Strategisk tenking i kontekst

Diverre er det som fangar oss og dominerer debattane oftast berre eit momentant utbrot, ein manifestasjon av dei større rørslene og kan berre forklarast, forståast og handterast ved hjelp av dei. Difor, for å seie noko truverdig om framtida, så må me få fram samanhengar og fakta på basis av dei overordna temporale nivåa, altså på basis av ei djupneforståing av kva som er statisk og kva som er generelle utviklingstrendar, medan dei flyktige overflatefenomena bør leggast vekk så langt råd er. Det er altså ikkje den einskilde hending, teknologi eller aktivitet som er avgjerande for kva strategi og styrkestruktur me har, ynskjer eller har trong for, eller for korleis me brukar eller tenkar å bruke militærmakta for å fremje politiske mål. Det er den langsiktige trongen som kjem av geografi, andre sine interesser i og mot Noreg, og den geopolitisk maktbalansen, som er avgjerande for kva for eit forsvar me treng, og dimed for korleis Forsvaret bør samansetjast og utviklast. Dette er ikkje strategi, men strategisk tenking i kontekst. Den spesifikke strategien, det som bind saman dei strategiske måla og dei strategiske føresetnadane strategien må kvile på, er rett og slett ikkje ein tenleg måte å analysere og identifisere forsvarstrong på.

Når alt dette er sakt, så må likevel ikkje gløyme at all forsvarsplanlegging for framtida vil kvile på føresetnader og ei føresetjing er aldri eit fakta. Dimed vil heller ikkje til dømes det fagmilitære rådet (FMR) vere optimalisert på basis av fakta, det vil vere ei subjektiv vurdering på basis av meir eller mindre truverdige føresetnader. I tillegg vil det eit slikt råd sjølvsagt også vere prega av dei personlege oppfatningane til innehavarane av dei øvste stillingane i Forsvaret. Oppfatningar som sjølvsagt er basert på kunnskap og erfaring, og som kan vere ei god syntese av innspel frå ulike hald. Likefullt vil leiinga sine synspunkt, slik dei kjem fram i det fagmilitære rådet, vere prega av føresetnadar og idear som korkje kan provast eller vil syne seg å vere denne fulle røyndomen. Rådet er difor i vesentleg grad subjektivt og kan jamvel mangle støtte i god praksis, forsking og teori. Det fagmilitære rådet er altså ikkje ein fasit, det er Forsvarssjefen og ein liten krins kring han sitt syn, eit syn ein har prøvd å kvalitetssikre, men likevel eit syn som slett ikkje er ei absolutt sanning, eller utan vidare den beste løysinga. Dette med di ein i slike prosessar alltid må ta val og då ofte val på basis av andre val og ei rekkje føresetnader. Det er difor all grunn til å utfordre FMR på alle nivå, uansett om det er snakk om strategi, trugslar, forsvarskonsept, Nato-orienteringa, strukturval eller einskilde baser. Samstundes skal slike utfordringar og fagleg usemje ha truverd og gjennomslagsverdi, så må ein setje alt inn i ein heilskap. Det tek Bruøygard også til orde for, og i det har han heilt rett.

Kronikken ble først publisert i Nordlys 18. februar 2020.