Hvordan kan maktforhold påvirke samfunnssikkerhet i krisetid?

Samfunnssikkerhet handler om vår kollektive evne til å verne oss mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner – og som setter liv og helse i fare. Hvordan påvirker så koronakrisen samfunnssikkerheten vår?

Av: Richard Utne

I løpet av svært kort tid har pandemien ført til betydelig inngripen i borgernes liv og handlefrihet, unntakstilstand i politikken med endringer av de parlamentariske spillereglene, og dramatisk nedgang i økonomien. Samtidig som milliarder i kompensasjoner bevilges for at samfunnet skal normaliseres, opplever et stort antall mennesker høy grad av usikkerhet. Dette fagnotatet belyser hvordan samfunnssikkerhet er et dynamisk begrep og at samfunnssikkerheten kan påvirkes av forholdet mellom makt og tillit i krisetid.

Samfunnssikkerhetsbegrepet og utvikling i Norge

Begrepet samfunnssikkerhet handler om vår kollektive evne til å verne oss mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner – og som setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil, eller bevisste handlinger. Begrepet sikkerhet er sentralt som forklaring på atferd og motivasjon for menneskets søken etter trygghet. Sikkerhet er den mest grunnleggende verdien av de menneskelige behov etter fysiske behov, og defineres ofte som fravær av fare (Kaufman, 2013), eller som opplevelse av trygghet, stabilitet og forutsigbarhet (Maslow, 1943).

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) beskriver samfunnets kritiske funksjoner som funksjoner samfunnet ikke kan klare seg uten i syv døgn eller kortere, uten at dette truer befolkningens sikkerhet og/eller trygghet. Disse samfunnsfunksjonene, mener DSB, ivaretar grunnleggende verdier og kan derfor betraktes som «grunnpilarer for samfunnets robusthet». Grunnpilarene er delt i tre overordnede kategorier som igjen består av totalt 14 underkategorier vi kjenner som samfunnets kritiske funksjoner.

Kategorien styringsevne og suverenitet inneholder de grunnleggende rammebetingelsene for at andre samfunnsfunksjoner skal kunne ivaretas. Kontroll over norsk territorium er en forutsetning for myndighetene til å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet, opprettholde normal styring og møte kriser med nødvendige ressurser. Samfunnssikkerhet handler derfor også om vern om demokratiet. I kategorien styringsevne og suverenitet ligger ivaretakelse av Norges politiske system, opprettholdelse av nasjonal beredskap og Forsvarets oppgaver i forebyggende sikkerhet med overvåkning, etterretning og evne til avskrekking. Dette krever politisk tillit til de som skal forvalte makten; Stortinget, regjeringen og domstolene.

En viktig faktor som bidro til å forme begrepet samfunnssikkerhet var uforutsigbarheten som oppstod etter Berlinmurens fall. I 1993 beskrev langtidsplanen for det sivile beredskap at trusselbegrepet, som tradisjonelt hadde omfattet Forsvarets vurdering av Norges sikkerhetspolitiske situasjon i forhold til definerte motstandere, var for snevert grunnlag for videre dimensjonering av en sivil beredskap som skulle planlegge og utføre innsats ved kriser og katastrofer i fred (St.meld. nr. 48). Et knapt tiår senere fant Sårbarhetsutvalget at Norge var sårbart for endringer som kunne påvirke teknologisk og samfunnsmessig utvikling. Utvalget introduserte begrepet samfunnssikkerhet for å samordne sikkerheten i samfunnet (NOU 2000:24, «Et sårbart samfunn»). Siden den gang har begrepet blitt utfordret både i form av hvordan det skal forstås og om hvem det angår.

Tradisjonelt har sikkerhetsstyring knyttet til samfunnssikkerhet vært hendelsesbasert, og ikke risikoorientert. Forskjellen er vesentlig: Hendelsesbasert sikkerhetsstyring er reaktiv. Med dette menes at forebyggende tiltak iverksettes etter at en uønsket hendelse har inntruffet. Risikobasert sikkerhetsstyring er proaktiv og handler om å identifisere uønskede hendelser og iverksette forebyggende og konsekvensreduserende tiltak før hendelsene oppstår. Men eksempler viser at investeringsviljen i vern mot uønskede hendelser har basert seg på hendelser i fortid og at investeringsviljen er proporsjonal med grad av kollektiv utrygghet.

Siden slutten på den kalde krigen har hvert tiår blitt definert av innsats mot uønskede hendelser etter at de har skjedd. Den kalde krigens sikkerhetspolitiske trussel som tidligere hadde påvirket allmenn risikopersepsjon, ble erstattet av frykt for endringer i klima. Samfunnet var kanskje allerede oppmerksom på endringer i klimaet, men flommen i 1995 gjorde oss oppmerksomme på det moderne samfunnets sårbarhet mot naturhendelser som følge av klimaendringene. Senere ble Forsvaret reorganisert til mer internasjonal innsats i kampen mot terror. Etter hvert som støvet fra tvillingtårnene la seg ble det jakt på ensomme ulver og innsats mot skoleskyting. Tradisjonelt hadde antiterror i bred forstand vært en politioppgave frem til terroren 22. juli, men blomsterkasser på Karl Johan i Oslo og evakueringsøvelser på skoler inkluderte nå også allmenn ansvarliggjøring. Russlands intervensjon i Ukraina revitaliserte den transatlantiske alliansen, totalforsvaret og det sivile samfunnets rolle i kampen mot såkalte hybride trusler.

Hva kan være årsaken til at samfunnssikkerheten i Norge i stor grad har vært hendelsesbasert? Moderne risikostyring utfordrer den etablerte oppfatningen av sammenheng mellom uønskede hendelser og historiske data. Risiko handler om fremtidige konsekvenser av en aktivitet og usikkerhet knyttet til hva konsekvensen kan bli. Ved dimensjonering av forebyggende beredskap bør vi derfor ikke legge for stor vekt på historiske data. Vi kan simpelthen ikke benytte historiske data utelukkende til å predikere fremtiden, fordi fremtidige hendelser vil alltid ha et nytt element av sårbarhet knyttet til for eksempel ny teknologi. Begrepet risiko er ofte assosiert med trusler, men kan også bety muligheter. Når vi foretar en investering eller når vi velger å gjøre noe, så tar vi risiko. Vi ønsker å oppnå en gevinst på en eller annen måte. I risikostyring vil dette si å balansere motsetningsforholdet mellom å utforske muligheter og unngå tap. En utfordring er at risiko tilhører fremtiden og ikke kan beskrives med et objektivt tall. Prognoser må derfor sees i sammenheng med at tilgjengelig kunnskap og forutsetning for beslutning alltid vil ha en tilhørende grad av usikkerhet, og som kan påvirkes av oppfatninger.

Risikopersepsjon er knyttet til et narrativ, som er en oppfatning (tro, vurdering), som holdes av et individ, gruppe eller et samfunn om risiko. Et narrativ er den logiske strukturen for å formidle en historie eller en fortelling i en eller annen form, eller som når skikkelsen Erasmus Montanus i Ludvig Holbergs (1684-1754) «Jeppe på bjerget» viser oss at risikopersepsjon kan påvirkes av falske slutninger. I moderne krigføring foregår kampen om narrativet i stor grad i det digitale domenet. Et eksempel er ofte referert til som «trollfabrikker», nært assosiert med begrepet hybrid krigføring, og som benyttes som del av en strategi for å påvirke opinion og oppfatning (som i forkant av et valg) gjennom for eksempel å plante falske nyheter i sosiale medier eller i nyhetskilder.

Så, hva med tillit?

Makt, tillit og samfunnssikkerhet i krisetid

Norge er et tillitssamfunn. Transaksjonskostnaden ved maktoverføring i demokratiet er basert på valutaen tillit. I samfunnsøkonomi vil valutakurs påvirke tilbud, etterspørsel og produksjonskostnader. Et eksempel er Norges Banks pengepolitikk som i dag er rettet mot stabilitet i kronens verdi mot utenlandsk valuta, definert som euro. Krisesituasjoner og trusler langt borte kan påvirke valutaen for oss her hjemme og skape usikkerhet knyttet til lønnsomhet i fremtidige investeringer. I samfunnsøkonomi er det en grunnregel at nåverdien må være positiv for at en investering skal være lønnsom. Men hva skjer med investeringsviljen når valutaen svekkes og fremtiden er uforutsigbar?

I et demokrati er det viktig at vi har tillit til de som er delegert makt til å investere i trygghet. Alle kan ikke være eksperter, vi må ha tillit til at ekspertise og drøftinger ligger til grunn for beslutninger. Like viktig for tilliten er det å ha et åpent samfunn som tillater å stille spørsmål ved forutsetningene som ligger til grunn for vurderingene. Sosiologen Max Weber (1864-1920) definerte makt som «enhver sjanse til å gjennomføre sin vilje innenfor en sosial relasjon, også på tross av motstand, uansett hva denne sjansen beror på». I vår fredelige avkrok av verden virker definisjonen kanskje mer fjern, enn hva den nasjonen hele forsvarskonseptet til Norge, og NATO for den saks skyld, legger til grunn.

Maktrelasjoner kan være både formelle og uformelle, og bundet av psykologiske kontrakter. Bilateralt kan makt sees som et virkemiddel for å oppnå tillit gjennom for eksempel nødhjelp, som et virkemiddel gjennom misbruk av tillit ved oppkjøp av eiendom i et tredjeland («we come in peace»), eller ved å påvirke balansen mellom tilbud og etterspørsel. Det er for eksempel naivt å tro at Russland slutter å eksportere korn fordi de behøver det selv. Professor Harald Grimen (1955-2011) pekte på tre mulige faktorer som påvirker balansen mellom makt og tillit; tvang til lojalitet, aksept av legitimitet, og tro på effektivitet. I Norge er tillit en grunnleggende forutsetning for styringsevne og suverenitet. Vi har en parlamentarisk styringsform som reguleres av forholdet mellom makt og tillit, det vil si at en regjering sitter så lenge flertallet på Stortinget tillater det. Forutsetningen er basert på tillit – eller mistillit, om du vil. Styrken på tillit kan variere med grad av og grunnlaget for opplevd legitimitet, og kan dermed styres av faktorer som påvirker vår risikopersepsjon.

Nettopp med bakgrunn i en gryende legitimitetskrise i vestlige demokratier, bestilte regjeringen i 2019 en rapport fra Institutt for samfunnsforskning. Hensikten var å kartlegge politisk tillit i Norge, og i slutten av april 2020 forelå den første av to rapporter med en analyse av ulike samfunnsgruppers tillit til lokaldemokratiet. Politisk tillit er ifølge rapporten et sammensatt fenomen som ikke lar seg forklare av én enkeltfaktor. Velgernes tillit til politiske institusjoner og aktører ansees som et resultat av deres vurdering knyttet til politikkens virkemåte og organisering (Hausgjerd og Segaard, 2020). Rapporten viser at innbyggerne i Norge har høy tillit til politikere og politiske institusjoner sammenliknet med andre land, men at tilliten har sunket de siste årene. Tilliten er også til en viss grad skjevt sosialt fordelt. Arbeidsledige og de som mottar trygdeytelser har systematisk lavere tillit til politikere enn resten av befolkningen, og de som ikke stemmer ved valg har også lavere tillit til lokaldemokratiet enn de som stemmer ved valg.

Studier av risikopersepsjon viser at det lett oppstår uoverensstemmelser mellom vanlige menneskers vurdering av risiko på den ene siden, og vitenskapelig tilnærming til risiko på den andre. Den subjektive oppfatningen av risiko, hva mennesker er tilbøyelig til å betrakte som trygt eller utrygt, kan variere mye. Mange oppfatter nye, ukjente stoffer og teknologier, som for eksempel en ny vaksine, som farlig. En kontrollert aktivitet som for eksempel å kjøre bil kan oppleves som tryggere enn en du selv ikke kan påvirke, som det å sitte i fly. Dersom vi knytter vurderinger til noe som har verdi for oss kan en akseptabel risiko for en person være en uakseptabel risiko for en annen. En årsak kan være at individer ofte trekkes mot en bias kalt «risikopersepsjon», som knytter vurderingen til følelser som for eksempel handler om ting som kan ramme oss personlig og som har personlig verdi for oss, eller frykt for endring.

Den tyske sosiologen Ulrich Beck (1944-2015) beskriver risikosamfunnet som frykt for endringer som følge av teknologisk eller samfunnsmessig utvikling. I det moderne samfunnet er det mennesket som driver frem endringer gjennom vitenskapelig og teknologisk utvikling, men frykter samtidig konsekvensene av endringene de selv skaper. Risikosamfunnet er dermed ikke knyttet til teknologi i «hardware» forstand, men må forstås som et uttrykk for sosial medvirkning til utvikling av metoder for å løse problemstillinger. En forutsetning for et bærekraftig teknologisk samfunn er at motivasjonen, eller investeringsviljen, ligger i den dominerende gruppen av befolkningen. En befolkningsgruppe som er konsentrert rundt behov for sikkerhet vil dermed kunne tenkes å ha en mer samlet motivasjon og investeringsvilje for trygghet, enn dersom alle grunnleggende behov var dekket, selv om opplevelsen av utrygghet viser seg å være basert på gale forutsetninger.

I beskrivelsen av samfunnets kritiske funksjoner viser DSB også til suverenitetshevdelse som en grunnleggende rammebetingelse for at andre samfunnsfunksjoner skal ivaretas: «Norske myndigheter må ha kontroll over norsk territorium for å kunne ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet, samt ha evne til å opprettholde normal styring og til å møte ekstraordinære situasjoner med nødvendige ressurser.» I tillegg til konstitusjonelle organers ivaretakelse av styring og kriseledelse, har Forsvaret en utøvende rolle. I dette ligger overvåkning og etterretning, forebyggende sikkerhet og militær respons.

Covid-19 aktualiserer et betent tema i den nye sikkerhetsloven som sier at myndighetene blant annet kan samle metadata om IKT-trafikk til og fra virksomheter knyttet til det nasjonale varslingssystemet for digital infrastruktur. Under Covid-19 har det vært en betydelig økning av falske nyheter i sosiale media. Eksempler er alt fra råd om inntak av medikamenter som kan ha en rekke uheldige bivirkninger, til teorier om at stråling fra 5G-nettet er årsaken til pandemien. Lavintensive konflikter, eller hybrid krigføring, er ofte forbundet med begrenset maktbruk mellom grupperinger eller såkalte «failed states», ofte dominert av irregulære kinetiske virkemidler. Men Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) mener at oppfatningen om den klassiske asymmetriske krigen ikke gjelder for det fremtidige trusselbildet i Vesten. Våre politiske, økonomiske og sosiale betingelser er divergerende fra regioner vi tradisjonelt har assosiert til begrepet, og en lavintensiv konflikt i Vesten vil sannsynligvis domineres av kampen om narrativet, snarere enn av små grønne menn (Diesen, 2018). FFI mener et dominerende virkemiddel i slik krigføring er påvirkningsoperasjoner rettet mot privat sektor, og at dette allerede er utbredt. Sanntidsrapportering og spredning av informasjon når «en enorm mengde strategiske tilhørere, som spesielt i vestlige samfunn består av alle de enkeltindivider og grupper som i kraft av enten personlig posisjon eller organisatorisk styrke har mulighet for å påvirke politiske beslutninger» (Diesen, 2018).

I forbindelse med Covid-19 snakker vi om en normalisering av et samfunn der en stor befolkningsgruppe opplever, eller kan komme til å oppleve, usikkerhet. Hva skjer med deg når alt går tilbake til normalen, men du ikke har noen normal hverdag å gå tilbake til? Ufrivillig tap av forutsetninger for trygghet skaper økte forskjeller i samfunnet. Vestlige land står nå foran en historisk høy arbeidsledighet. Opplevd utrygghet kan skape krav om proteksjonisme, føre til mindre samarbeid og splittelse i etablerte felleskap. Dette kan føre til at stabiliteten i vår politiske tillitsvaluta kan bli påvirket målt mot utenlandsk valuta. Samfunn med vesentlig sosial skjevfordeling gjenspeiler ofte lavere grad av politisk tillit enn land der dekningsgraden av befolkningens og samfunnets grunnleggende behov er jevnt fordelt. Der en stat feiler å ivareta slik fordeling kan mistillit til myndighetene bli resultatet. Bare se til USA.

Den engelske psykologen Marie Jahoda beskriver konsekvenser av arbeidsledighet som en av de største sosiale utfordringer. Kostnaden både for enkeltindividet og samfunnet er svært høy, ikke bare økonomisk men også knyttet til følelsen av forutsigbarhet for trygghet og følelse av en meningsfull tilværelse. Den høye arbeidsledigheten som fulgte depresjonen i 1930-årene la grunnlaget for oppslutning om krefter verden siden har markert seieren over. Det er ikke det samme som å si at det samme kan skje igjen, men bør minne oss på at koronaviruset kan føre til konsekvenser som ikke knyttes til samfunnssikkerhetsbegrepet i tradisjonell forstand.

Vern mot uønskede hendelser krever ofte spesialisering innenfor gitte fagfelt, men vi behøver også spesialister som kan se ting i sammenheng og lage en overordnet risikoorientert situasjonsforståelse. Ikke minst, det er nødvendig å forstå at begrepet samfunnssikkerhet ikke kan beskrives statisk, men at det må sees i sammenheng med utviklingen i sårbarhetsbildet. Akkurat som suverenitetshevdelse i alle domener, er tiltak mot høy arbeidsledighet og utenforskap en viktig innsatsfaktor for ivaretakelse av samfunnets grunnleggende funksjoner – og må tas på alvor.

Motivasjonen og investeringsviljen i trygghet er proporsjonal med usikkerhet knyttet til våre grunnleggende verdier, og det er i en krise vi kjenner på verdiene i særlig grad. For å skape trygghet må vi ha tillit til at gevinsten er verdt innsatsen. Verdien av tillit lar seg ikke tallfeste. Det gjør for eksempel heller ikke frihet, men vi er villige til å betale mye for den.

Kilder/anbefaling til andre tekster om temaet

• Diesen, Sverre (2018): Lavintensivt hybridangrep på Norge i en fremtidig konflikt. FFI rapport 18/00080.
• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (2016): Samfunnets kritiske funksjoner.
• Grimen, Harald (2001): Tillit og makt – tre samanhengar. Tidsskrift for Den norske legeforening 2001:121, 3617–9.
• Hausgjerd, Atle & Segaard, Signe (2020): Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Institutt for samfunnsforskning. Rapport 2020:6.
• Jahoda, Marie (1982): Employment and Unemployment: A Social-Psychological Analysis. Cambridge University.
• Kaufmann, Mareile (2013): Emergent self-organization in emergencies: resilience rationales in interconnected societies. Resilience: International Policies, Practices and Discourses 1:1, 53-68.
• Maslow, Abraham H. (1943): A theory of human motivation. Psychological Review 50(4), 370–396.

Om forfatteren

Richard Utne har bred internasjonal erfaring i risikostyring og sikkerhetsledelse, både i privat og offentlig sektor. Han har lang tjenesteerfaring fra Forsvaret og har deltatt som rådgiver i flere internasjonale operasjoner. Utne har en master i risikostyring og sikkerhetsledelse fra Universitetet i Stavanger (UiS), med fordypning i sikkerhetsledelse i konfliktområder.

 

Dette fagnotatet er det første i en serie på tre om hvordan maktforhold kan påvirke samfunnssikkerhet i krisetid, og er støttet av Fritt Ord.