Langtidsplaner for Forsvaret fra 2005 til i dag: Trender og utviklingstrekk

Hvilke store retningsvalg kommer til uttrykk gjennom ulike langtidsplaner for Forsvaret og hvordan reflekteres dette opp mot den sikkerhetspolitiske situasjonen?

Av: Hedda Langemyr

En gjennomgang av ulike regjeringers langtidsplaner for Forsvaret dokumenterer en sektor som har stått i kontinuerlig omstilling over lang tid, og som derfor har vært gjenstand for omfattende endringer. Disse må ses i sammenheng med politiske og sikkerhetsmessige utviklingstrekk og konjunkturer – og gjennom de siste årene en gradvis sterkere erkjennelse av en langt mer uforutsigbar og usikker verdensorden.

I det følgende presenteres noen utviklingstrekk og retningsvalg for norsk forsvarspolitikk basert på en gjennomgang av Forsvarets langtidsplaner gjennom perioden 2005 til den siste planen som Regjeringen la frem i april i år.¹ Hvilke store retningsvalg kommer til uttrykk gjennom LTPene og hvordan reflekteres dette opp mot den sikkerhetspolitiske situasjonen?

2005-2016: Fra mobiliseringsforsvar til innsatsforsvar, fra «out of area» og hjem igjen

Etter millenniumskiftet gjennomgikk Forsvaret store strukturelle endringer. Perioden preges av omlegging, modernisering og effektivisering – en prosess som ble initiert i 2001 og videreført over mange år. Etter 11. september 2001 og årene som fulgte var hovedfokuset i det internasjonale sikkerhetssamarbeidet innrettet mot kampen mot terror, lokale/regionale konflikter og ikke-statlige aktører – dermed også en utvisking av grensene mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet. Det ble med andre ord lagt økende vekt på kollektiv sikkerhet, både globalt og regionalt. Internasjonal orden og samarbeid løftes som grunnlag for å trygge norsk sikkerhet – og med det et sterkt engasjementspolitisk imperativ.

Endringer som skjedde på starten av 2000-tallet av større betydning i det norske forsvaret var at forsvarssjefen og daværende Forsvarets Overkommando i 2003 inngikk i en integrert strategisk ledelse (ISL) i Forsvarsdepartementet. Tanken fra politisk hold var å bygge en bro mellom det fagmilitære og forsvarspolitiske, gjøre Forsvaret mindre tungrodd ved å styrke den politiske styringen, og sørge for at fagmilitære vurderinger og arbeidet med LTP gjensidig følger hverandre. Flere i Forsvaret har reagert sterkt på dette, og tatt til orde for at det har bidratt til en mindre uavhengig fagmilitær stemme og gjort forsvarssjefen mer bundet til politisk ledelse i Forsvarsdepartementet, og i større grad fjernet forsvarssjefen fra den organisasjonen han er satt til å lede.

Nærområdefokus

Langtidsplanen for perioden 2005-2008 vektlegger betydningen av Norges internasjonale rolle som en del av arbeidet for nasjonal sikkerhet. En videreutvikling av europeisk sikkerhet ble også fremhevet som særlig viktig. Det innebar blant annet en styrking av USAs engasjement i Europa, og at EUs og NATOs rolle måtte utfylle hverandre. Et tettere samarbeid mellom Russland på den ene siden, og NATO og EU på den andre, var av særlig betydning for Norge.

Samtidig var Norges sikkerhetspolitiske tilnærming i denne perioden todelt. I tillegg til den globale dimensjonen, var den såkalte nærområdedimensjonen av vel så stor betydning. Avgjørende her er de store naturressursene i havet som Norge forvalter, vår grense til en stormakt i nord, samt globale utfordringer som direkte eller indirekte kan påvirke våre nærområder. Dermed var det nødvendig at Forsvaret ikke bare samarbeidet godt med allierte styrker internasjonalt, men også på norsk territorium. Gjennom praktisk samarbeid skulle allierte tettere knyttes til Norge i form av mer alliert øving og trening i Norge, noe Forsvaret måtte innrettes for. Etter en kortere periode ute av fokus var nordområdene viktigste prioritet i norsk sikkerhetspolitikk, særlig fra 2008.

Selv om det er en kobling, må ikke dette forveksles med Norges lansering av nærområdeinitiativet i NATO i 2008, som kom etter langvarige forsøk på å trekke oppmerksomheten i NATO hjemover fra «out of area» operasjoner. Det er usikkert når initiativet først ble igangsatt, men det hadde pågått en stund før lanseringen – også før Russland intervenerte mot Georgia i august 2008.² Årsaken var blant annet økende bekymring for et mer selvhevdende og ambisiøst Russland, og at dette skulle overskygges av et for stort Afghanistan-fokus blant allierte i NATO.³ Russlands fornyede geopolitiske fokus i denne perioden må også ses i sammenheng med NATOs stadige utvidelse østover i Europa etter den kalde krigens slutt. I 2004 ble syv land i Øst-Europa medlemmer i NATO: Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Romania, Slovakia og Slovenia (tre land i øst ble medlemmer i 1999 – Polen, Tsjekkia og Ungarn – og siden 2004 har ytterligere fire kommet til – Albania, Kroatia, Montenegro og Nord-Makedonia).

Norge var tydelig på at man hadde et skille mellom nærområdeinitiativet (som gjaldt for hele allianseområdet) og NATOs engasjement i nord.⁴ I Stortingsmeldingen om hovedlinjer for norsk utenrikspolitikk fra 2009 står det: «Vi må arbeide for at våre viktigste alliertes oppmerksomhet mot norske nærområder styrkes. Regjeringen har lagt vekt på å holde alliansen og Norges allierte orientert om utviklingen i nord, og vi ser i dag en større interesse for våre nærområder enn for bare få år siden (…) Uavhengig av nærområdeinitiativet har Norge satt fokus på utviklingen i nordområdene.»⁵

---

Nærområdeinitiativet⁶
Et norsk initiativ fremmet i NATO. Initiativet ble presentert i et såkalt non-paper (en uoffisiell forhandlingstekst) med tittelen «Strengthening NATO – Raising its profile and ensuring its relevance» under et forsvarsministermøte i London i september 2008. Formålet med nærområdeinitiativet var å «påpeke behovet for å ivareta NATO-oppgavene i full bredde også innenfor egne geografiske nærområder». Initiativet fokuserte på «å forbedre NATOs evne til å håndtere sikkerhetsutfordringer i alliansens nærområder» og «tydeliggjøre NATOs relevans i medlemslandene». Tiltakene bestod blant annet av at de fellesoperative NATO-hovedkvarterene i Nederland og Italia burde få et tydelig geografisk ansvar i henholdsvis Nord- og Sør-Europa, at NATOs kommandostruktur burde knyttes tettere til nasjonale fellesoperative hovedkvarter, at NATO burde få en bedre situasjonsforståelse og analysekapasitet i alliansens nærområder, og at NATO burde bli mer involvert i øvingsaktivitet på alliansens territorium. Initiativet fikk støtte av flere av de andre medlemslandene i NATO.

---

Også den påfølgende LTPen som ble utformet under Stoltenberg-regjeringen i 2008, betoner omstilling som en nødvendig respons for å snu trenden fra 1990-tallets nedbygging. I dokumentets innledning erkjenner man at nedskaleringen gjennom 1990-tallet hadde skapt ubalanse mellom ressursbehov og ressurstilførsel på den ene siden, og mellom Forsvarets innretning og evne til å gjennomføre de oppgaver det forutsettes å løse, på den andre. En viktig målsetning var også å styrke den operative evnen for stadig flere styrkebidrag til internasjonale operasjoner. Effektivisering, spissing og profesjonalisering har bidratt til at Forsvaret utviklet seg «fra å være et mobiliseringsforsvar til et forsvar som brukes hjemme og ute hver eneste dag – med utenlandsoperasjoner som en naturlig del av tjenesten.»⁷

I perioden går man altså fra et mobiliserings- til et innsatsforsvar, men man går også inn for å avgrense engasjementet hvor sikkerhet regionalt, i nærområdene, blir viktigere. Det gjelder også økt fokus på samarbeid om sikkerhet i Norden. I desember 2009 ble det nordiske forsvarssamarbeidet NORDEFCO etablert mellom Norge, Sverige, Finland, Danmark og Island. NORDEFCO var en sammenslåing av tre tidligere samarbeidsavtaler, og et hovedmål er å bevare og videreutvikle landenes kapabiliteter og operative evne gjennom kostnadseffektivt samarbeid. Blant annet har samarbeidet om felles trening og øvelser økt i de 11 årene siden etableringen (et nyere eksempel på hva samarbeidet går ut på er at man de fire siste årene har jobbet med utviklingen av en felles nordisk stridsuniform).

Samtidig må dette også ses i kontekst av USAs respons på ønsket om mer nærområdefokus. USAs påtrykk om at europeiske land burde ta mer ansvar for – og ikke minst betale for – egen sikkerhet begynte i denne perioden: Under et møte med den franske presidenten i april 2009, kom Obama blant annet med uttalelser som at Europa måtte få et sterkere forsvar og stå mer på egne ben⁸ (noe han på nytt senere etterlyste blant annet både i 2014: «NATO-land må bære sin del av byrden ved å investere i vårt felles forsvar»⁹ og i 2016: «Vi trenger et sterkt Europa som bærer sin del av byrden for vår felles sikkerhet»¹⁰).

Alliansetilpasning

Etter perioden med stor omstilling og modernisering av Forsvaret frem til 2009, legges det i langtidsplanen for perioden 2009 til 2012 ikke opp til større endringer. Forsvaret skal videreutvikles som et moderne, fleksibelt og alliansetilpasset forsvar – strukturen og kapasitetsbredden som er på plass skal videreføres, med innfasing av vedtatte nye kapasiteter. Særlig stor vekt er det på at Forsvaret skal ha en konfliktforebyggende rolle – både nasjonalt og internasjonalt. Samtidig er fokuset enda større på å sikre en sterk forankring av Forsvaret i den norske befolkningen, som blant annet innebærer i større grad enn før å rekruttere fra sivil sektor. Forsvarsstrukturen skal være i balanse noe som innebærer anbefaling om avvikling av flere baser og at virksomheten samles på færre steder. Samlokaliseringen av generalinspektørene i felles Forsvarsstab omlokaliseres til respektive grener, og de to operative hovedkvarterene samles på Reitan. Forsvarets struktur er begrenset, og aktivitet hjemme og ute ses som to sider av samme sak – synergi blir viktigere og det blir en økende satsning på flernasjonalt samarbeid.

Det var imidlertid én stor endring, eller stor sak, som preget denne perioden – anskaffelse av nye F-35 kampfly. Behovet for en ny kampflykapasitet vies stor plass i LTPen, mens saken om anskaffelse av nye fly blir fremmet i en egen proposisjon utenfor LTPen i etterkant. Kampfly beskrives som en «hjørnestein» i et moderne forsvar, og for et lite flyvåpen er det viktig at disse kan fylle flere roller samtidig. Det argumenteres for at 1) de gamle F-16 flyene kun har en forventet levetid frem til 2020, 2) alternative løsninger som ubemannede systemer kan ikke erstatte kampflyenes rolle innen 2020, og 3) Norge må ha kampfly i NATOs beredskap i Nord-Norge og «evne til å etablere et internasjonalt bidrag av skvadronstørrelse».¹¹ I løpet av 2008 var det to aktuelle kandidater igjen for nye fly, amerikanske F-35 Lightning II (Joint Strike Fighter – JSF) og svenske JAS 39 Gripen NG (Jakt Attack Spaning – JAS) (det hadde fra 2005 frem til da vært flere aktuelle kandidater). I den egne proposisjonen om anskaffelse av nye fly som ble lagt frem rett før jul 2008 går regjeringen inn for totalt 56 nye F-35 fly (hvorav fire er utdanningsfly).

Norges geopolitiske posisjon fremheves i to dimensjoner i LTPen: 1) Norges strategiske plassering i forhold til nordområdene som har fått økt oppmerksomhet internasjonalt, og 2) Norge som ressursforvalter regionalt av både energi og fiskeri, det vil si Norges strategiske tyngde. Det sikkerhetspolitiske bildet internasjonalt er i ferd med å endre seg, og det er tendenser til stormaktsrivalisering med Kina, Russland og India på fremmarsj globalt. Norges forhold til Russland beskrives som godt, men russisk militær opprustning og ambisjoner gjør fremtidige sikkerhetspolitiske utfordringer for Norge sannsynlig. Globale, grenseoverskridende utfordringer er samtidig terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, miljøødeleggelser og kamp om ressurser.

Neste LTP (for perioden 2013-2016) skiller seg fra de foregående gjennom en mer selektiv vurdering av visse områder innenfor Forsvaret. Fra denne LTPen fremheves kun det som krever justeringer eller nye beslutninger, mens allerede vedtatte planer uten endring av kurs fremstilles mer overordnet. De store omstillingene fra 2001 beskrives som fullført, samtidig som moderniseringen av Forsvaret beskrives som et kontinuerlig arbeid. Størst plass i planen får gjennomføring av reformplanene knyttet til Luftforsvarets struktur i forbindelse med den allerede vedtatte kampflyanskaffelsen. Endringene er mindre for Sjøforsvaret og får derfor også mindre plass i planen. Andre hovedtemaer er å utvikle kompetanse og personell som oppfyller de behovene som kreves i et innsatsforsvar, tydeligere mål- og resultatorientering i ledelse og styring, tilpasning av Hæren og Heimevernet, samt styrking av cyberforsvar og informasjonssikkerhet.

Internasjonalt engasjement har fortsatt høy prioritet for å trygge internasjonal orden, stabilitet og sikkerhet, samtidig som man så en endring med økt fokus på egne nærområder. Frem mot 2014 ble blant annet ISAF-operasjonen i Afghanistan planlagt avviklet. I perioden frem til 2012 ble det tilleggsbevilget store beløp til internasjonale operasjoner i blant annet Afghanistan og Libya, utover forsvarsrammen. Siden 2004, har Norge i tillegg til Afghanistan og Libya, bidratt militært i Irak, Bosnia, Litauen, Sudan, Libanon, Afrikas horn, Den sentralafrikanske republikk, Tsjad, Kongo, Sør-Sudan, Syria, og Mali – i operasjoner ledet av USA, NATO, EU eller FN. Forsvaret ble med andre ord utviklet for å passe inn i en større struktur primært tilpasset NATO-alliansen, med påfølgende konsekvens at vi var og fortsatt er helt avhengige av allierte også nasjonalt – i en tid hvor alliansen vender hjemover. Norge har nytt godt av dette i form av at NATO-medlemskapet har ført til økonomisk besparelse, men konsekvensen er også at vi står mye svakere alene. Finanskrisen fra 2008 setter også fortsatt spor, og reduksjon i NATOs medlemslands forsvarsbudsjetter som følge av dette beskrives som en hovedutfordring i LTPen. I en tiårs periode fra 2003 er forsvarsbudsjettenes andel av offentlige utgifter i NATO gjennomsnittlig redusert med 24 prosent. Tankegangen om én for alle og alle for én, også i «out of area»-konteksten, blir utfordret når hvert enkelt medlemsland stadig får mer enn nok med seg selv.

USA har i perioden vendt blikket mer vekk fra Europa, mot Asia og Kina, og fokuset har økt på større europeisk byrdefordeling i NATO. Fremtiden er preget av mer usikkerhet rundt hva som blir de sikkerhetspolitiske utfordringene. Kinas vekst og forhold til USA, spredning av masseødeleggelsesvåpen med Iran og Nord-Korea som særlig bekymringsverdige land, internasjonal terrorisme og digitale trusler fremheves. Som motsvar ønsket regjeringen en sterkere prioritering av alliert tilknytning, og bidrag til NATOs relevans og forsvar. Videre ønsket de nasjonale tiltak med økt tilstedeværelse i egne nærområder, et utvidet flernasjonalt forsvarssamarbeid, og bidrag til internasjonal krisehåndtering i hele spekteret av fredsoperasjoner. Planen preges ikke minst av 22. juli, det legges mer vekt på at terrortrusselen har økt i kompleksitet, og behovet for at Forsvaret skal bistå sivilsamfunnet har fått mer plass. Arbeidet med Forsvarets operative planverk og beredskapsordninger fikk fornyet fokus, da man så behovet for å oppdatere dette arbeidet for mer omfattende sikkerhetspolitiske kriser etter at Gjørv-kommisjonen la frem sin rapport i august 2012.¹²

Stikkord for periodene frem til 2017 er effektivisering, strukturendring, spesialisering og internasjonalisering. Forsvarspolitikken preges av engasjements- og alliansepolitikk.

2017-2020: Nye sikkerhetsutfordringer

I ny plan fremlagt i 2016 får vi en tydelig omdreining i språk og innretning knyttet til nye sikkerhetsutfordringer som Norge står overfor. Forsvarets oppgaver er lik oppgavene i forrige plan, bortsett fra oppgave nummer 1. Der gikk man vekk fra å «utgjøre en krigsforebyggende terskel med basis i NATO-medlemskapet» og over til å «sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar». Det skyldes blant annet Russlands annektering av Krimhalvøya i 2014 som bidro til å forsterke NATOs fokus på territorielt forsvar. I tillegg kommer den teknologiske utviklingen for fullt som innebærer både muligheter i form av eksempelvis lavere risiko for personell, men også utfordringer i form av økonomiske kostnader og sårbarhet i cyberdomenet.

Nå økes forsvarsbudsjettene og LTPen ser mot en større andel av BNP enn det som tidligere var tilfelle på starten av 2000-tallet. Forrige plan beskrives som en som var skrevet for en annen tid. Nå er tiden en annen, og framover står Norge overfor langt større sikkerhetspolitiske utfordringer enn på mange år. Planen vektlegger derfor å styrke de økonomiske rammene med en gradvis økning av ambisjonsnivået for sektoren, og fokuserer i tillegg på en videreutvikling og styrking av totalforsvaret.

Noe av bakgrunnen for dette er også et stadig større fokus i NATO om at forsvarsbudsjettene skal utgjøre to prosent av BNP innen 2024. Dette ble allerede diskutert i 2006, men først formalisert på NATO-toppmøtet i Wales i 2014. Slutterklæringen fra toppmøtet i Warszawa to år senere har også klare forventninger om at alle medlemsland må sørge for at deres respektive land-, luft- og marinestyrker tilfredsstiller NATOs krav om tilgjengelighet, utholdenhet og interoperabilitet.

---

NATO-toppmøtene i Wales, Warszawa og Brussel¹³

• • Wales i september 2014:
    NATOs plan for å forbedre alliansens reaksjonsevne, Readiness Action Plan (RAP), ble vedtatt på dette toppmøtet. Planen inkluderer såkalte sikringstiltak, som fortsatt luft, land og maritim tilstedeværelse og militær aktivitet på rotasjonsbasis i de østlige delene av alliansen; og såkalte tilpasningstiltak som inkluderer blant annet en ny reaksjonsstyrke innenfor NATO Response Force (NRF) med veldig kort reaksjonstid (Very High Readiness Joint Task Force – VJTF). Videre skal NATOs evne til å forsterke sine allierte raskt og effektivt forbedres, gjennom blant annet utarbeidelse av infrastruktur, forhåndslagring av utstyr og forsyninger, samt angivelse av spesifikke baser. Alliert øving og trening er også en viktig del for å forbedre interoperabilitet. I tillegg ble Joint Expeditionary Force (JEF) lansert av Storbritannia sammen med 7 andre NATO-land, hvor Norge er et av landene. Dette er en styrke som kan deployeres på kort varsel, og kan fungere i en rekke ulike operasjoner, også høyintensitetsoperasjoner.
  • Avskrekking, kollektivt forsvar og byrdefordeling er mye mer i fokus enn under forrige toppmøte i 2012, og et av de viktigste punktene fra Wales-møtet er enighet om målsettingen om at forsvarsbudsjettene skal økes i retning av minst 2 prosent av BNP innen 10 år, hvor mer enn 20 prosent av forsvarsbudsjettene skal gå til investeringer (Defence Investment Pledge). Andre punkter i slutterklæringen fra dette toppmøtet inkluderer utfordringer knyttet til Russlands annektering av Krim og intervensjon i Øst-Ukraina, hybrid krigføring, cyberangrep, kjernevåpen, IS, krigen i Syria og Libya, sikkerhetssituasjonen i Sahel-regionen, på Vest-Balkan og i Afghanistan. Videre ble Defence and Related Security Capacity Building Initiative lansert, for å sikre stabilitet i partnerland som ønsker hjelp fra NATO, uten å måtte deployere store kampstyrker. Initiativet går ut på at NATO bistår med det partnerlandene har behov for, enten det er strategisk rådgivning, institusjonsbygging, logistikk, eller utdanning og trening av lokale styrker. For NATOs partnerland kom også Partnership Interoberability Initiative (PII), som styrker interoperabilitet og samarbeid som har startet under NATO-ledede operasjoner.
  • Warszawa i juli 2016:
    Bygget på møtet i Wales, og handlet mye om implementering av RAP og andre vedtatte punkter, samt enighet om noen nye initiativer. For første gang på 5 år har medlemslandenes forsvarsbudsjetter økt. Det fokuseres på at tilgjengelighet, utholdenhet og interoperabilitet er essensielt for alliansens styrker. Militær tilstedeværelse og aktivitet i de østlige delene av alliansen, i tillegg til såkalte beroligende tiltak i Tyrkia for å møte sikkerhetsutfordringer sørfra, fremheves. Av nye initiativ er etableringen av Enhanced Forward Presence i Estland, Latvia, Litauen og Polen – NATO-styrker på rotasjonsbasis som samarbeider med nasjonale styrker for å øke den militære tilstedeværelsen i øst. Medlemslandene erklærte også en ny fase, Initital Operational Capability, i utviklingen av NATOs Ballistic Missile Defence (BMD) som ble påbegynt i 2010. Dette skal beskytte NATO-land i Europa mot spredningen av ballistiske missiler. Cyber anerkjennes for første gang som et eget operasjonsdomene, på lik linje med land, luft og sjø – og medlemslandene går sammen om et Cyber Defence Pledge for å styrke cyberforsvar, og gjøre nasjonale nettverk og infrastruktur mer robust. For første gang vises det også til at hybrid krigføring mot et av NATOs medlemsland kan utløse Artikkel 5, og at sivil beredskap er en viktig bærebjelke for NATOs kollektive forsvar og motstandsdyktighet. Det er enighet om at sivil beredskap skal forbedres og styrkes. Behovet for etterretning øker, og for å styrke NATOs evne til å hente informasjon fra en rekke kilder ble Joint Intelligence and Security Division vedtatt etablert. Et viktig punkt fra Warszawa var å styrke samarbeidet mellom NATO og EU i møte med hybride trusler, forbedre motstandsdyktighet, cyberforsvar og maritim sikkerhet, i tillegg til felles øvelser. Andre punkter fra dette møtet er at NATO skal trene militære sikkerhetsstyrker inni Irak samt fortsette med kapasitetsbygging, bidra med å styrke situasjonsforståelsen i den globale koalisjonen mot IS gjennom NATO AWACS (Airborne Early Warning and Control Force), styrke NATOs støtte til Ukraina med en Comprehensive Assistance Package som inkluderer kapabilitets- og kapasitetsbyggende tiltak, og NATO Policy on the Protection of Civilians ble vedtatt for å unngå og begrense de negative virkningene for sivile av NATO-ledede militære operasjoner.
  • Brussel i juli 2018:
    Et av de viktigste nye punktene som ble vedtatt var NATO Readiness Initiative. Initiativet går ut på å forbedre tilgjengeligheten av ulike medlemslands eksisterende nasjonale styrker på grunn av en mer usikker sikkerhetspolitisk situasjon. NATO forpliktet seg derfor til, innen 2020, samlet å ha 30 bataljoner, 30 skvadroner og 30 marinefartøy som kan være tilgjengelig på 30 dager.

---

Selv om det overordnede sikkerhetspolitiske bildet er alvorlig, preges også forsvarsdebatten i denne perioden i stor grad av nedleggelsen av baser- og støttestrukturer – primært nedleggelsen av Andøya flystasjon med omlokalisering til Evenes. I tillegg skulle landmakten presenteres senere utenfor LTPen i en egen utredning. Da regjeringens forslag til LTP ble levert en del senere enn normalt var det utfordrende å trekke opp de lange linjene før også forsvarsbudsjettet måtte behandles. Manglende parlamentarisk støtte la et sterkt press på behandlingen i Stortinget, og kunnskap og faglige innspill fra ulike aktører ble dermed presentert sent i prosessen. Resultatet var at et fåtall sterke lokale og interessepolitiske aktører preget debatten, og vi fikk et sprikende, fremfor helhetlig, kunnskapsgrunnlag.

Trenden fra forrige plan forsterkes ytterligere i årets LTP som i enda større grad enn den forrige begrunner prioriteringer og valg i lys av en langt mer usikker verdensorden. Den sikkerhetspolitiske analysen vies betydelig større plass enn i de tidligere LTPene.

Økt stormaktsrivalisering gir også økt spenning i våre nærområder. De siste årene har stormaktsposisjoneringen i nord tiltatt, og både USA, Storbritannia, EU, Kina og Russland har kommet med egne oppdaterte strategier for Arktis. Nord-Norge har en geostrategisk høyaktuell plassering, med både hovedarsenalet for Russlands militære slagevne og endestasjon for Kinas «arktiske silkevei» i nærområdet. Det genererer i tillegg økt alliert aktivitet og tilstedeværelse fra NATO, eksempelvis med øvinger på fastlandet i nord og gjenetableringen av den amerikanske second fleet som nylig utførte maritime sikkerhetsoperasjoner i Barentshavet sammen med Storbritannia – men uten Norge. Andre eksempler er russiske fremstøt for å kontrollere mer av skipsfarten langs Nordishavet, i tillegg til militære øvelser i Norskehavet, og amerikansk tilstedeværelse med offensive bombefly i Norskehavet. Man ser dermed allerede en del utfordringer knyttet til økt militær aktivitet på og rundt vårt territorium med høyere konfliktnivå, hardere retorikk mellom stater, mer GPS-jamming i nord, økt utenlandsk etterretning på norsk jord, og tiltakende frykt for at situasjonen kan virke destabiliserende både innenrikspolitisk og internasjonalt. Nord-Norge er ekstra utsatt for press og i en sårbar posisjon, også for ekstern påvirkning.

Utfordringene og trusselbildet er mer komplekst og sammensatt, grensene mellom fred, krise og konflikt – og stats- og samfunnssikkerhet – er mer utydelige, og økt teknologiavhengighet gir også større sårbarhet i form av flere digitale trusler. Internasjonale avtaler er under press, med blant annet USA og Russland som har gått ut av flere nedrustningsavtaler de siste par årene. Samtidig er Norge på vei inn i FNs sikkerhetsråd, en posisjon hvor Norge kan bidra til å bygge internasjonalt samarbeid, men som også kan sette Norge i skvis mellom stormaktene. Kinas ambisjon om større innflytelse globalt og tettere samarbeid med Russland kan også gjøre enighet i FNs sikkerhetsråd mer krevende.

Norge er i en mer alvorlig sikkerhetspolitisk situasjon som vil kreve mye av landet – ikke bare militært, men også sivilt. I tillegg til økt bruk av militære virkemidler er det også en økning i bruk av ikke-militære virkemidler og det regjeringen kaller «sammensatt virkemiddelbruk», hvor også sivile er målet.

I Norge har sivile aktører i større grad tatt over infrastruktur og kommunikasjon som staten tidligere har eid, samtidig som sivil-militært samarbeid har økt. LTPen har også en langt større vektlegging av statlig og samfunnsmessig sikkerhet sett under ett, sivilt-militært samarbeid, samfunnets samlede motstandskraft og totalforsvar. For første gang vies dette egne kapitler i LTPen og drøftes grundig, med fokus på en rekke sammensatte trusler og realiteter.

Internt i NATO er det også utfordringer med blant annet Tyrkia som de siste årene har vært en hodepine for alliansen. Landet har alliansens nest største stående hær og har en strategisk plassering på sydflanken, og kan dermed bidra til å kontrollere flyktningestrømmer til Europa. At landet har en autoritær leder er ikke NATOs største problem, da det ikke er første gang alliansen har medlemsstater med udemokratiske tendenser (eksempelvis Portugal, Spania, Ungarn og Polen). Tyrkias tettere militære samarbeid med Russland er derimot et problem, og det samme gjelder Tyrkias offensiv mot kurderne i Nord-Syria. Det ville høyst sannsynlig være slutten for NATO om Tyrkia kalte på NATOs bistand til å utkjempe en illegitim krig på syrisk territorium sammen med en tyrkisk hær utstyrt med russiske våpensystemer. Det er også alvorlige hendelser av nyere dato, som et nesten-angrep på en NATO-alliert. Senest i juni i år siktet tyrkiske krigsskip på et fransk marinefartøy som ville undersøke et skip som seilte under tanzaniansk flagg på vei til Libya, eskortert av tre tyrkiske krigsskip. Frankrike hadde tidligere anklaget Tyrkia for å bryte FNs våpenembargo mot Libya. Foreløpig har Frankrike, som resultat, trukket seg midlertidig fra NATOs middelhavsoperasjon Sea Guardian.

Sammen med nye trusler skaper interne uenigheter flere utfordringer for NATO-samarbeidet – utover problemet med Tyrkia. De siste tiårene har NATO blitt mye større med stadige utvidelser og inkludering av nye medlemsland, og selv om ikke spenningen mellom nord og sør i alliansen er ny har den økt. Mens nord (og øst) er opptatt av et mer selvhevdende Russland med økt militær aktivitet, er medlemslandene i sør mer opptatt av sikkerhetsutfordringer knyttet til militant ekstremisme, flyktningstrømmer og illegal våpenhandel. I tillegg har et betydelig svekket forhold mellom USA og EU/Europa generelt, hvor USA ikke lenger i samme grad ser nytten av europeisk samarbeid, bidratt til ytterligere spenning internt. NATOs nye fokus på Kina og de sikkerhetspolitiske implikasjonene – både når det gjelder investeringer i infrastruktur og i cyberdomenet – kan tenkes å bidra til å dempe de interne spenningene noe.¹⁴ På en annen side kan det tolkes som om allierte militære operasjoner «out of area» er byttet ut med en alliert offensiv mot Kina på alle andre felt enn i det militære domenet – USA fortsetter med andre ord å sette agendaen for resten av NATO; de har bare endret sitt fokus med en forventning om at andre følger etter. I månedene som kommer vil også presidentvalget i USA være av sentral betydning for den videre utviklingen av samholdet i NATO.

Nok styrke og nok bredde

Særlig de siste årene tydeliggjør den sikkerhetspolitiske utviklingen at Norge til enhver tid trenger et minimumsforsvar som er rede til å håndtere en bredde av ulike trusler. Det må være robust nok til at man kan håndtere situasjoner som oppstår uten å være komplett avhengig av hjelp fra større og mektigere alliansepartnere. Det er nødvendig for å beholde kontroll. I dag ser vi at norsk selvhevdelse i nordområdene svekkes fordi Norge ikke lenger har kapasitet nok til å opprettholde tilstrekkelig grad av tilstedeværelse og suverenitet. Vakuumet som oppstår fylles av andre makter, inkludert USA, som er drevet av egne interesser i disse områdene. Sist eksemplifisert i mai i år da amerikanske og britiske skip utførte maritime sikkerhetsoperasjoner i Barentshavet uten at Norge var med. Dette gjør Norge mer sårbar for å bli brukt i et geopolitisk spill, og minsker vårt handlingsrom. Vårt forsvar blir også prisgitt andre lands forsvarsstrategier – som relativt raskt kan endres. Et nylig eksempel på dette er de store endringene i konsept og struktur for det amerikanske marinekorpset som startet i år, hvor hovedfokuset er på Kina og operasjoner i Stillehavsregionen. Det er nettopp marinekorpset som har vært tettest knyttet til det norske forsvaret, og allerede i starten av august ble det kjent at marinekorpset trekker 700 soldater ut av Norge.¹⁵

NATOs artikkel 3 sier tydelig at alle organisasjonens medlemmer er forpliktet til å holde seg med et habilt forsvar for å opprettholde både egen og alliansens evne til å motstå væpnet angrep. I motsetning til artikkel 5 diskuteres dette lite i Norge. Forpliktelsene til NATO innebærer derfor at vi har tilstrekkelig egenkapasitet og nok bredde. Spesialisering og profesjonalisering som lenge har hatt høy prioritet har utvilsomt svart på NATOs behov, men har likefullt gått på bekostning av Forsvarets bredde og totalforsvarstenkning. Dersom terskelen for å be om alliert støtte er for lav kan konsekvensene fort bli økt spenning. Dersom Norge i større grad tar ansvar for å beskytte egne områder, bidrar vi samtidig til å bevare lavspenning, særlig i nord.

Dagens situasjon og usikkerhet krever også at Norge videreutvikler flere samarbeidsforhold og partnerskap på forsvarsområdet. Vi trenger flere ben å stå på for å styrke vårt handlingsrom og selvstendighet. Erfaringer viser også at dette er fullt mulig; vi har startet et samarbeid med Sverige og Finland som begge er EU-land, men ikke medlemmer av NATO. Her kan det være lurt å tenke utenfor boksen og utforske utradisjonelle, bilaterale partnerskap i årene som kommer – en diskusjon som bør starte allerede nå når regjeringens forslag til ny LTP behandles av Stortinget i høst.

En reaktiv forsvars- og sikkerhetspolitikk

Til tross for forskjellig vektlegging og sikkerhetspolitiske vurderinger preges alle de nevnte LTPer av ett felles trekk – nemlig en slående lite proaktiv holdning. Samtlige er innrettet for å avstemme forsvarspolitikken til de rådende sikkerhets- og geopolitiske utfordringene. Samtidig er dette en sektor hvis planverk og oppfølging, strukturvalg og investeringer peker så mye lenger fram i tid enn det som er tilfellet med de fleste andre politikkområder. Den manglende proaktive tilnærmingen fører derfor til at Forsvaret havner enda lenger bakpå, og gapet mellom behov og realiteter vokser. Flere av de nye sikkerhetspolitiske utfordringene som tegnes i analysen av dagens situasjon i den siste LTPen, peker også mot behovet for en bredere strategisk tenkning og langsiktig planlegging rundt totalforsvar og norsk sikkerhet.

Uavhengig av konjunkturer i det sikkerhetspolitiske landskapet, er det viktig at vi til enhver tid har en klar forventning om hva slags type forsvar og totalforsvar vi må holde oss med. I dag er det nordområdene som har størst fokus, i morgen kan det være andre problemstillinger. Endringene kan komme sakte, og de kan komme fort. Da gjelder det at de forsvarspolitiske valgene vi tar nå er langsiktige og innrettet mot ulike typer av trusler og sikkerhetspolitiske scenarier.

Veien videre

Enkelte, som eksempelvis tidligere flaggkommandør Jacob Børresen, har tatt til orde for at det er behov for å nedsette en ny forsvarskommisjon, for å se på helheten av det norske forsvarets innretning. Vi kan være godt tjent med en mer overordnet diskusjon om prioriteringene i forsvarspolitikken. Hvilket forsvar er en småstat og NATO-alliert mest tjent med å bygge fremover, når vi står overfor en rekke nye og komplekse sikkerhetsutfordringer – også i skjæringsfeltet mellom militær og sivil sektor?

Sist regjeringen oppnevnte en slik kommisjon var etter den kalde krigens slutt i 1990, for «å få en tverrpolitisk vurdering av Forsvarets rolle og utvikling etter sammenbruddet av Warszawapakten og Sovjetunionens oppløsning».¹⁶ På samme måte som den gang ser vi nå store skifter i stormaktsdynamikken og forsterkede geopolitiske interesseområder.

Andre, som eksempelvis oberst Terje Bruøygard, har tatt til orde for at Norge bør etablere en overordnet sikkerhetsstrategi: «En sikkerhetsstrategi vil kunne beskrive nasjonale forventninger til blant annet militærmakten og gjøre Forsvaret bedre i stand til å utvikle et overordnet forsvarskonsept som kan gi føringer på struktur, innretning, materiell, teknologi, doktrine, utdanning, og ikke minst hvilke tiltak som må forberedes i fred for å skape en nødvendig utholdenhet i krig».¹⁷

Det er hensiktsmessig at vi nå begynner debatten om hva Norges overordnede strategiske rammeverk skal være. Det tar tid å omgjøre en strategi til konsept, og videre til kapasiteter og infrastruktur. Utgangspunktet for en slik debatt kan være å nedsette en bredt sammensatt kommisjon som utelukkende har som formål å tenke både langsiktig og strategisk hva gjelder ulike helhetlige scenarier for sikkerhetspolitikken i årene som kommer.

 

Artikkelen ble først publisert i Befalsbladet nr. 3-2020. Senere også publisert i flere deler i Forsvarets forum (del 1, del 2 og del 3).

 

Fotnoter

1. Langtidsplaner: Presentert i 2020 (for perioden 2021-2028), 2016 (2017-2020), 2012 (2013-2016)
   2008 (2009-2012), 2004 (2005-2008).
2. Marie Haraldstad (2013) «Nærområdeinitiativet i NATO – embetsverkets rolle i utformingen av norsk sikkerhetspolitikk», masteroppgave. Universitetet i Oslo.
3. Ibid.
4. St. Meld. 38 (2008-2009) «Om samarbeidet i NATO i 2008», s. 7.
5. St. Meld. 15 (2008-2009) «Interesser, ansvar og muligheter. Hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk», s. 91, 96.
6. Kilder: Marie Haraldstad (2013), St. Meld. 38 (2008-2009) s. 29, St. Meld. 15 (2008-2009) s. 96.
7. St. Prop. 48 (2007-2008) «Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier», s. 111.
8. Aftenposten (3. april 2009) «Obama vil ha Europa med sterkere forsvar», aftenposten.no.
9. NTB (26. mars 2014) «Obama ber Europa ta ansvar for forsvaret», e24.no.
10. NTB (25. april 2016) «Obama etterlyser et sterkere Europa», abcnyheter.no.
11. St.prp.nr. 48 (2007-2008) «Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier», s. 80.
12. NOU 2012:14 «Rapport fra 22. juli-kommisjonen», regjeringen.no.
13. NATO (5. september 2014) «Wales Summit Declaration», NATO (9. juli 2016) «Warsaw Summit Communiqué», og NATO (11. juli 2018) «Brussels Summit Declaration», nato.int.
14. NATO (4. desember 2019) «London Declaration» og NATO (30. juni 2020) «NATO Secretary General underlines the need for NATO to take a more global approach», nato.int.
15. Terje Bruøygard (15. april 2020) «Marinekorpsets endringer og konsekvenser for forsvaret av Norge», prosjektutsyn.no, og Aftenposten (6. august 2020) «US Marines trekker 700 soldater ut av Norge – 20 blir igjen», aftenposten.no.
16. Store norske leksikon (20. oktober 2014) «Forsvarskommisjon», snl.no.
17. Terje Bruøygard (4. februar 2020) «Først sikkerhetsstrategi, deretter forsvarskonsept», prosjektutsyn.no.