Sikkerhetspolitiske dilemmaer og ny LTP
Et bredt rasjonale for Norges sikkerhet og en politisk definert ambisjon bør ligge til grunn når konseptuelle retninger for Forsvaret skal diskuteres, men det har vært fraværende.
Starten på en bredere debatt om ny langtidsplan for Forsvaret gikk 25. februar hos Polyteknisk Forening. Da hadde Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) på oppdrag fra Forsvarsdepartementet nylig lagt frem rapporten som skisserer fire konseptuelle retninger for Forsvaret.
Knut Johannes Støvne og Tormod Heier satt i panelet for å diskutere rapporten og Norges fremtidige sikkerhet. Vi presenterer her deres bidrag til debatten. I tillegg ga Sigurd Glærum fra FFI en gjennomgang av FFI-rapporten, presentasjon finnes nederst i denne saken.
I samarbeid med NOF og NTL Forsvaret vil UTSYN fremover arrangere en rekke debatter om de overordnede dilemmaene i norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk.
Maktkampen om Forsvarets utvikling
Av: Tormod Heier
Høsten 2018 gikk startskuddet for en ny fireårig planprosess for hvordan det norske forsvaret skal utvikles. I den forbindelse fikk Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i oppdrag fra Forsvarsdepartementet om å komme med innspill. For på den måten kan departementet lettere definere rammene for hvordan Forsvaret skal utvikles i årene som kommer. FFI-rapporten Hvordan styrke forsvaret? vurderer fire ulike innretninger for Forsvaret, og gir dermed regjeringen en relativt god oversikt over de muligheter og begrensninger politikerne har, ikke minst for å videreutvikle statens mest dramatiske og kontroversielle virkemiddel. For det finnes ingen andre virkemidler som er bedre egnet til å skape engstelse, usikkerhet og frykt, hverken i egen befolkning eller hos stadig mer bekymrede naboer på den andre siden av grensen. Men nettopp derfor kan det også stilles spørsmålstegn ved selve prosessen som Forsvarsdepartementet initierte overfor FFI. For bestillingen fra embetsverket, om å utvikle konseptuelle strukturalternativer, er ikke tuftet på et bredt nasjonalt sikkerhetspolitisk rasjonale. Oppdraget fra Forsvarsdepartementet er heller ikke gitt for å skape en dypere og mer balansert forståelse av hvordan norske myndigheter bør manøvrere i sikkerhetspolitikken, mellom USA i vest og Russland i øst. Ei heller er oppdraget fra departementet ment for å skape folkelig forankring og legitimitet i spørsmålet om hvilken politikk som gir staten mest sikkerhet, og som gjør norske borgere mest trygge.
Snarere er bestillingen myntet på å gjøre den sittende Solberg-regjeringen så god som mulig. Bestillingen til FFI føyer seg dermed inn i et tradisjonelt mønster, der embetsverket i departementet ikke forsøker å bidra til en bred, nasjonalt samlende, eller helhetlig forståelse av hva som tjener landet best. Snarere kan oppdraget til FFI tolkes som at det skal utvikles konseptuelle strukturalternativer som den sittende regjeringen kan bruke til å forsterke sin egen sikkerhetspolitiske doktrine. For Solberg-regjeringen er dette en doktrine som de senere år har lagt mer vekt på militær avskrekking overfor Russland, og som i betydelig grad har initiert en nokså outrert «invitasjonspolitikk» overfor USA. Dette gir kanskje mer sikkerhet, fordi en eventuell krise mellom Russland og Norge ikke risikerer å bli en krig med Norge – men en krig om Norge, der USA raskt kan komme på banen. Men den samme doktrinen kan også gi landets innbyggere mindre sikkerhet, rett og slett fordi Russland i økende grad begynner å se på Norge som et potensielt «springbrett» for amerikanske operasjoner. Enten inn mot de strategiske atomstyrkene på Kolahalvøya, eller mot russiske styrker i Østersjøregionen og Baltikum. For russerne er jo ikke redde for 5,3 millioner innbyggere som knapt nok kan holde seg med et forsvar som holder i tre-fire dager på døgnkontinuerlig beredskap. Det russerne frykter er at varslingstiden som trengs for å opprettholde en troverdig andreslagsevne i nord forsvinner, fordi Norge gjøres tilgjengelig for amerikanske luft- sjø- og landmilitære styrker tett opptil deres egne grenser. Dette gjør at norsk infrastruktur, især det digitale samfunnskritiske nervesystemet, blir mer eksponert for russisk etterretningsvirksomhet. Psyken til den norske befolkningen blir dermed også – mer indirekte – potensielt sett viktigere mål for russisk forsvarsplanlegging, enten den skjer i Joint Strategic Command North på Kola, eller i Presidentadministrasjonen og Generalstaben i Moskva.
Hva har dette med FFI-rapporten å gjøre? Nokså mye. For når departementet gir FFI i oppdrag å utrede alternative forsvarskonsepter, så hopper departementet bukk over den helt avgjørende sikkerhetspolitiske analysen som normalt sett pleier å ligge til grunn for konseptuelle utredninger. Dermed viderefører departementet en ekskluderende, elitistisk og nokså lukket prosess rundt norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette kan igjen raskt bidra til å øke polariseringen og fragmenteringen innad i det politiske landskapet, fordi – selv blant regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet – ser vi i dag gryende tegn på uenighet, splid og tvisyn (jfr. Dagsnytt Atten i P2, fredag 8. februar mellom Høyres Hårek Elvenes og Fremskrittspartiets Christian Tybring-Gjedde i Russland-spørsmålet). Dette har tradisjonelt sett norske myndigheter forsøkt å unngå, rett og slett fordi det ikke må sås tvil om norsk lojalitet og oppslutning, for eksempel om det amerikanske synet på hvor lenge, og hvor hardt, Russland skal straffes for Krim-anneksjonen i 2014. I dette bildet blir FFI-rapporten Hvordan styrke forsvaret av Norge? raskt et nyttig politisk verktøy for regjeringen. Ikke minst for å fortsette en politikk som de selv mener gir best sikkerhet til Norge. Men som stadig flere – sågar innad i regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet, så vel som i opposisjonspartiene på venstresiden – stiller spørsmålstegn ved. For norsk sikkerhet ligger ikke gjemt i den «amerikanske folden». Norsk sikkerhet ligger gjemt i balansepunktet mellom det å være «en god alliert» til USA, og «en god nabo» til Russland. Når FFI bes om å vurdere ulike konseptuelle retninger for utviklingen av Forsvaret blir dermed FFI brukt i et politisk spill i et arbeid som egentlig skulle vært diskutert og drøftet på Stortinget, i mediene, og i det bredere lag av folket.
Kjernespørsmålet som skulle ligget til grunn for FFI-analysen, men som embetsverket i departementet hjelper regjeringen til å unngå, er nemlig dette: Hvordan kan et lite allianseavhengig land med felles grense til Russland oppnå så mye sikkerhet som mulig gjennom NATO-medlemskapet – uten samtidig å fremprovosere russiske mottiltak i egne nærområder? Dette er et fundamentalt spørsmål som har ligget til grunn for alle norske regjeringer i etterkrigstiden. Men som denne regjeringen ikke vil diskutere. For spørsmålet åpner opp for en tidløs logikk som har tjent norsk sikkerhet godt i generasjoner. Og det er doktrinen om at norske myndigheter aldri vil kunne oppnå sikkerhet for seg og sine innbyggere, med mindre ikke russiske myndigheter oppnår det samme. Dette er sikkerhet i absolutt forstand, og skiller seg fra den nåværende doktrinen om sikkerhet i relativ forstand – som er at norske myndigheter ønsker å tilegne seg så mye sikkerhet som mulig gjennom USA og NATO, men da på bekostning av Russland.
FFI-rapporten Hvordan styrke forsvaret av Norge? må derfor ikke leses som et forskningsbasert og militærfaglig uavhengig dokument; FFI er tross alt bare en rådgivende etat som får alle pengene sine gjennom bevilgninger fra departementet. Rapporten må snarere leses som en del av en innenrikspolitisk maktkamp, der Forsvarsdepartementet har en egeninteresse av å fremme sitt syn på saken. Og dette et syn som følger et entydig mønster, som siden slutten på 1990-tallet har vært konsistent. Dette var på en tid da departementet forstod at norske myndigheter ikke lenger ville ha råd til å opprettholde en selvstendig nasjonal forsvarsevne i den laveste enden av konfliktskalaen. Å etablere et mest mulig «alliansetilpasset» forsvar som gjennom internasjonale styrkebidrag kunne opprettholde NATOs relevans for USA – det er det som er resepten. For skulle det ulykksalige skje, at USA ville miste interessen i NATO, så ville også bærebjelken i norsk sikkerhetstenkning forsvinne.
Tormod Heier er oberstløytnant og tilsatt ved Forsvarets høgskole. Han har erfaring fra tjeneste i Hæren, Forsvarsdepartementet, Etterretningstjenesten, Institutt for forsvarsstudier og Norsk Utenrikspolitisk Institutt. Heier er redaktør for en rekke bøker om norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk.
Panelsamtale om ny LTP. Fra venstre: Tormod Heier, Knut Johannes Støvne, Sigurd Glærum (FFI) og ordstyrer Kristian Berg Harpviken. Foto: UTSYN
Tiden er inne – den nye langtidsplanen er den viktigste på flere tiår
Av: Knut Johannes Støvne
Statens viktigste ansvar er å beskytte nasjonens borgere. Ingen annen tilstand truer nasjonens borgere mer enn krig. Derfor ivaretar staten dette ansvaret best ved å sørge for at det IKKE blir krig.
For å bidra til dette behøver vi blant annet et sterkt forsvar. Det har vi ikke i dag. Dermed tar vi en strategisk risiko. Som småstat vil vi bestandig måtte leve med en risiko. Spørsmålet er hvor stor. Er vi i ferd med å bevege oss mot en situasjon hvor risikoen blir uakseptabel? Kanskje er den det allerede.
Det skal ikke mye sikkerhetspolitisk gangsyn til for å se at vi er inne i et skifte. Et dramatisk skifte, som vi kanskje bare ser konturene av, og som vi ikke vet hvor ender. Vår største nabo i øst har demonstrert vilje og evne til å bruke brutal militær makt for å nå sine politiske mål. En av de største statene i Europa er i ferd med å forlate den unionen som har fått æren for at det har vært fred i Europa i en lang periode. To andre er midt inne i en diplomatisk konflikt vi ikke har sett maken til siden andre verdenskrig.
Polarisering og populisme truer den demokratiske stabilitet vi har hatt i Europa siden slutten av andre verdenskrig. NATOs eneste stormakt truer med å trekke seg ut av alliansen. Og rustningskontrollavtaler, som har vært en garanti for stabilitet i mange år, smuldrer bort.
Samtidig ser vi en økt stormaktsrivalisering, noe som igjen øker risikoen for at Norge skal bli dratt inn i en konflikt. Vi ligger der vi ligger – vårt territorium er strategisk viktig nesten uansett hvordan en fremtidig konflikt vil se ut.
I denne situasjonen er det åpenbart at vi må ta større ansvar for vår nasjonale sikkerhet enn det som er tilfelle i dag. I så måte er den nye lagtidsplanen kanskje den viktigste på mange tiår. Tiden er nå inne for å se realitetene i øynene og ta statens viktigste oppgave på alvor.
Det er politikernes ansvar å bevilge nok penger til et troverdig forsvar, og det er forsvarssektorens ansvar å benytte de bevilgende midlene på en måte som gir mest mulig forsvar for hver krone. Vi har feilet på begge disse områdene.
Selv den langtidsplanen vi er inne i nå, som ifølge regjeringen representerer «et historisk løft», er underfinansiert med 100 milliarder kroner, bare to år etter at den ble vedtatt.
Og selv med nesten 60 milliarder kroner tilgjengelig hvert år, greier ikke forsvarssektoren å omsette dette i forsvarsevne. Det er RØDT på de mest krevende oppgavene. Vi har ikke de våpensystemene vi trenger, den reaksjonsevnen som er nødvendig, og vi mangler utholdenhet.
En årsak til dette uføret er at man har forsøkt å re-designe forsvaret etter hva som har skjedd «de siste fjorten dagene», for å sette det litt på spissen. Man har forsøkt å planlegge for å få helt rett på kort sikt, i stedet for å ta minst mulig feil på lang sikt. Igjen for å spissformulere. Eksempler på dette er avviklingen av luftvern i Hæren og nedbyggingen av kystforsvaret.
Våre politikere har heller ikke definert en klar politisk ambisjon for forsvaret av Norge. Hva skal vi være i stand til å håndtere selv? Skal hele landet forsvares? Når en slik ambisjon er satt, må våre folkevalgte identifisere seg med den, og være villige til å finansiere den. Dessverre er «track-recorden» for å finansiere vedtatte forsvarsstrukturer mildt sagt dårlig, og dette er selvfølgelig medvirkende til der vi står i dag.
Tiden er nå inne for å begynne å lukke de gapene vi har i vår forsvarsevne. Det kommer til å ta tid, og vi har ingen tid å miste.
Hvis vi ser tilbake på de siste hundre år, har verden blitt overrasket gang på gang. Hva får oss til å tro at vi ikke kommer til å bli overrasket igjen? Det beste vi kan gjøre er å planlegge for usikkerhet. For å ta minst mulig feil.
For å kunne møte denne usikkerheten er det noen kjernekapasiteter ethvert forsvar trenger, til enhver tid. Dagens forsvar har ikke alle disse kjernekapasitetene. Vi mangler en troverdig landmakt. Selv om norske soldater holder meget høy standard, og har en meget høy stjerne internasjonalt, er landmakten vi har ikke i nærheten av det vi reelt trenger.
Vi har for lite, og det vi har er for dårlig. En troverdig landmakt er en del av den grunnmuren forsvarsministeren snakker om. Vi må beholde kjernekapasitetene i grunnmuren, og så kan vi pusse opp rom for rom i selve huset og følge trendene ved å kjøpe nye hvitevarer, nytt stereoanlegg og ny TV.
En motstander vil bestandig angripe oss der vi er svake. Det ligger i hele krigskunstens natur. Ved å bygge ned landmakten har vi gitt motstanderen en fordel – en svakhet han kan utnytte. Dette er i seg selv et svært viktig argument, kanskje det avgjørende argumentet, for å holde seg med en relevant landmakt.
Uten en troverdig landmakt sender vi mange signaler. Ikke bare til våre motstandere. Da sier vi også til våre allierte at VI ikke har tenkt å forsvare hele landet i landdomenet, men vi forventer at DERE kommer med landmakt for å gjenerobre det vi måtte ha tapt, men VI har ikke tenkt å delta med landstyrker. Hvor troverdig er det?
Noen av landmaktens kapasiteter blir mer debattert enn andre. Med fare for å bli kalt museumsvokter – la meg si to ord om stridsvogner.
Stridsvogner er landmaktens hovedkampsystem. Stridsvogner er det jagerfly er i luftmakt og det fregatter og ubåter er på sjøen. Mens vi har «state of the art» av fly og fartøyer, har vi stridsvogner i veteranbilklassen. Viljen til å betale den relativt beskjedne prisen for en moderne stridsvognkapasitet, har ikke vært til stede.
En landmakt uten stridsvogner er som et sykehus uten kirurger. Det hjelper ikke å ha verdens beste sykepleiere og anestesileger hvis vi ikke har noen til å løse de tøffeste og vanskeligste oppgavene.
Ved siden av å gjenoppbygge en relevant landmakt, er det ett par nye utfordringer som må adresseres i neste langtidsplan.
Russland har nå utviklet en evne til å ramme baser og befolkningssentra i hele landet med kryssermissiler og ballistiske missiler. Denne missiltrussel, spesielt kryssermissilene, har vi i dag svært dårlig beskyttelse mot. Behovet for avansert luftvern er skrikende, og dette må ligge høyt på lista over nye kapasiteter som må inn i langtidsplanen. I tillegg ser vi på horisonten en teknologisk utvikling som vil endre trusselbildet ytterligere. Jeg tenker på ubemannede systemer, gjerne i sverm, og etter hvert med kunstig intelligens. Dette må også adresseres i den nye planen.
For å oppsummere. Den nye langtidsplanen er den viktigste på mange tiår. Forskerne har gitt sine innspill. Nå vil Forsvarssjefen få i oppdrag å komme med sitt råd – og så er det opp til politikerne. Jeg håper de vil være sitt ansvar bevisst.
Knut Johannes Støvne er oberst og har hatt en lang karriere som yrkesoffiser i Forsvaret. Han jobber i dag som frilansjournalist med forsvar, historie og samfunn som sine spesialiteter.