Svalbard i en ny kald krig

Områdene rundt Svalbard har blitt et sentrum for geopolitisk spenning og militær opptrapping. Men øygruppen kan også bli en driver for et mer tillitsbasert arktisk samarbeid.

Av: Tormod Heier

Det første utenriksminister John Lyng (1965–1970) pleide å tenke på da telefonen ringte nattestid var sovjetiske forsøk på å øke innflytelsen over Svalbard. Øygruppen ligger midt mellom Nordkapp og Nordpolen, og med sine 61 000 kvadratkilometer og 2600 innbyggere fra mer enn 40 land har Svalbard vært kilde til både glede og bekymring.

Norsk håndhevelse av fiskevernsonen rundt øygruppen har voldt særlig bekymring. Sonen ble etablert i 1977 for å skape en bærekraftig fiskeriforvaltning som hindret overfiske. Siden den gang har den norske sonen blitt møtt med internasjonal skepsis, blant annet fra Russland. Uenighet og spenning til tross, norsk-russiske uoverensstemmelser har stort sett blitt løst på fredelig vis.

I denne artikkelen beskriver jeg først hvorfor Svalbard har vært et stabilt område. Deretter drøfter jeg øygruppens økte betydning for amerikanske og russiske militære, som i kjølvannet av Krimanneksjonen i 2014 har startet en ny kald krig. Til sist ser jeg fremover, og diskuterer særnorske sikkerhetsutfordringer ettersom Svalbard igjen trekkes inn i stormaktsrivaliseringen mellom øst og vest. Hovedargumentet bør ikke komme som noen overraskelse: Den norske øygruppen og områdene rundt preges av mer militarisering og stormaktsrivalisering.

Hovedargumentet bør ikke komme som noen overraskelse: Den norske øygruppen og områdene rundt preges av mer militarisering og stormaktsrivalisering.

Dette er blant annet en konsekvens av en kortsiktig norsk politikk fra årtusenskiftet, da Stoltenberg-I og Bondevik-II regjeringene (2000–2005) valgte å avvikle store deler av den norske forsvarsevnen. Dette har i dag, 15-20 år senere, skapt et vakuum som fylles med amerikanske luft- og sjøstyrker. Naturlig nok utløser dette motreaksjoner fra russisk side, som ser med bekymring på at Norge legger til rette for et sterkere amerikanske nærvær utenfor Kolahalvøya. Dermed trekkes Norges mest omstridte område inn i en klassisk stormaktskonflikt mellom USA i vest og Russland i øst.

Den kalde krigen og arven fra «kompromisskulturen»

Historisk sett har øygruppen på Svalbard vært ett av verdens mest fredelige områder. Området er således bedre rustet til å unngå konflikt sammenlignet med omstridte farvann i for eksempel Sør-Kina havet. Stabiliteten skyldes i første rekke et stort antall overlappende regimer, konvensjoner og traktater.

Eksempler på dette er Incident at Sea-avtalen mellom Sovjetunionen og flere Nato-land fra 1972, FNs havrettskonvensjon fra 1982, Arktisk råd fra 1986, og den såkalte Port-State Control avtalen fra 2002.

De multilaterale avtalene har igjen gitt næring til en rekke bilaterale avtaler. Eksempler på dette er det norsk-russiske søk- og redningssamarbeidet, med gradvise utvidelser i 1956, 1988 og 1995. Andre eksempler er avtalen om akutte oljeutslipp fra 1994, avtalen om skipsrapportering fra 2006, og den viktigste institusjonen av dem alle – den norsk-russiske fiskerikommisjon fra 1977.

Etter 40 år med tautrekking klarte også de to landene å etablere avtalen om samarbeid og delelinjeavgrensning i Barentshavet i 2010. Dermed var alle utestående maritime grensespørsmål mellom Norge og Russland avklart.

Bredden i det norsk-russiske samarbeidsregimet, som også ble fremforhandlet under de «kjøligste» periodene av den kalde krigen, viser at landene har et sterkt interessefellesskap i Arktis. Enda viktigere er det derfor at interessefellesskapet nører oppunder en unik «kompromisskultur».

Dette skyldes blant annet mange tiår med formell og uformell dialog og samarbeid; dels på norsk-russisk embetsmannsnivå, og dels gjennom handel, forskning og folk-til-folk samarbeid. Til tross for sporadiske forsøk fra lokale aktører i Murmansk om å skjerpe tonen, blant annet overfor det norske kontrollregimet i fiskevernsonen, har tiår med dialog og samarbeid skapt et felles sett av normer og regler.

Felles bestemmelser av fiskekvoter, og prosedyrer for hvordan fiskeriinspeksjoner skal gjennomføres på, er talende eksempler. Over tid har dette samarbeidet bidratt til en pragmatisk atmosfære; den har satt faglig profesjonalitet over politisk prestisje. Dette har vært særlig viktig ettersom den norske kystvakten begynte å inspisere, og bøtelegge, russiske trålere i Fiskevernsonen.

Til tross for flere arrestasjoner av russiske trålere, som i 1998, 2001, 2005 og 2011, er det ingen situasjoner som har eskalert eller kommet ut av kontroll. Disse samarbeidsmekanismene er viktige, ikke minst for å forstå hvordan et lite NATO-land i vest klares å balansere politisk prinsippfasthet med daglig pragmatisme overfor en større nabo i øst. Samarbeidet har oppstått parallelt med at Norge, siden midten av 1970-tallet, forsterket sin Svalbardpolitikk – sågar i perioder der sovjetisk selvhevdelse overfor USA økte i omfang og styrke.

Svalbards militære situasjon er særegen. Grunnet internasjonale begrensninger som er nedfelt i Svalbardtraktaten, samt særnorske selvpålagte begrensninger, kan ikke norske myndigheter utnytte Svalbards militære potensiale.

Selv om øygruppen ble brukt av tyske og norske styrker under den andre verdenskrig har alle regjeringer siden den gang vært svært tilbakeholdne med militære aktiviteter på øygruppen. Dette er blant annet for ikke å provosere russerne, som siden midten av 1960-tallet forstod at Barentshavet var blitt ett av deres viktigste oppmarsjområder for å kunne avskrekke USA med ubåtbaserte kryssermissiler.

Ubåtbasene ligger bare 40 og 120 kilometer fra russergrensen i Finnmark, og så vel Borei-klassen i Severomorsk som Ysen-klassen i Zapadnaya Litsa er selve fundamentet i Russlands ønske om å fremstå som en global militær stormakt. En utvidet sikkerhetssone, som blant annet inkluderer Svalbard, Bjørnøya og de nordlige delene av Nord-Norge ned til Tromsø, har derfor vært, og vil fortsatt være, svært viktig. Dette gjelder ikke minst for å kunne forsvare seg mot amerikanske kryssermissiler som er innrettet mot Russlands strategiske andreslagsevne på Kolahalvøya.

Siden NATO-medlemskapet i 1949 har det derfor vært viktig å føre en politikk som ikke virker unødig provoserende. I forhold til Svalbard strekker denne politikken seg langt utover selvpålagte militære restriksjoner.

Selv i dag er det ikke lov å undervise i sensitive fag som inneholder politikk, geostrategi eller jus på Universitetssenteret i Longyearbyen.

NATO-medlemskapet har derfor skapt en Svalbard-politikk som preges av norsk balansegang på slakk line: på den ene siden, å være «en god alliert» for USAs fremskutte forsvar i nord slik at sovjetiske styrker kunne avskrekkes på troverdig vis. Og på den annen side, å være «en god nabo», slik at de enorme ressursene i Barentshavet kunne utnyttes til begge lands fordel.

Strategien var som følger: Svalbard og det norske fastlandet skulle ikke forsterkes med allierte styrker i fredstid uten at også russiske sikkerhetshensyn ble hensyntatt. Alternativet, som ville vært å invitere amerikanske styrker inn i regionen på permanent basis, ville ha komplisert det norsk-russiske naboskapet. Norske myndigheter har derfor, siden 50-tallet, nektet amerikanske anløp med kjernefysiske våpen i fredstid, og har satt klare begrensninger på hvor langt øst allierte styrker får operere i de norsk-russiske grenseområdene.

Norsk varsomhet kan forstås i lys av den spesielle lovgivningen som er nedfelt i Svalbardtraktaten. Traktaten gir Norge suverenitet over øygruppen. Men Traktaten gir også begrensninger på norsk rett til å nekte andre signatarstater i å bo og jobbe på øyene – som i dag består av blant annet cirka 500 russiske og ukrainske innbyggere.

Traktaten gir visse rettigheter til likebehandling av de andre signatarstatene. I tillegg begrenses også Norges jurisdiksjon med hensyn til skattlegging og militær virksomhet.

En uløst disputt er hvorvidt bestemmelsene i traktaten skal gjelde fiskevernsonen og kontinentalsokkelen rundt Svalbard. Traktaten fra 1920 sier ikke noe om fiskevernsonen, kontinentalsokkelen eller økonomisk sone. Dette er fordi disse juridiske konseptene vokste frem etter at traktaten ble skrevet – da den moderne havretten gradvis begynte å se dagens lys utover på 1960- og 70-tallet. Imidlertid sier Traktaten, i artikkel 2, at skip og borgere fra alle signaturland skal ha like rett til jakt og fiske på territoriene og i territorialvannet utenfor. Den norske tolkningen og forståelsen av territorialvann er at dette har et klart juridisk innhold knyttet til når traktaten ble signert, og at det juridiske innholdet derfor må forstås og håndheves i tråd med denne tolkningen.

Den økonomiske sonen, fiskevernsonen og kontinentalsokkelen er således ikke et resultat av, en forlengelse av, eller en utvidelse av territorialfarvannet. Snarere er det resultatet av en juridisk utvikling. Tredjepartsrettigheter som traktaten pålegger Norge i territorialfarvannet kan derfor ikke overføres til fiskevernsonen eller kontinentalsokkelen. Russland, Island og enkelte andre signatarland hevder imidlertid at lik rett til fiske og skattlegging også må gjelde i fiskevernsonen og kontinentalsokkelen – ikke bare på land og i territorialfarvannet på utsiden.

Disse statene hevder derfor at norsk skattlegging på øygruppen (og kontinentalsokkelen) ikke kan overstige hva det koster å drive daglig administrasjon av Svalbardområdet.

Videre, som en konsekvens av dette, hevder enkelte land at Norge ikke kan forskjellsbehandle andre signaturland når det gjelder økonomisk aktivitet i fiskevernsonen.

Fiskevernsonen er ikke-diskriminerende i sin natur fordi den tillater andre land som tradisjonelt har fisket i området å fortsette med dette. Imidlertid er det åpenbart at de ulike tolkningene mellom Norge og blant annet Russland potensielt sett kan eskalere, og sågar brukes som påskudd for å fremprovosere konflikt. Gjennom hele etterkrigstiden har naboen i øst forsøkt å opparbeide seg en spesialstatus på øygruppen, særlig gjennom eksklusive bilaterale avtaler. Eksempler på dette er blant annet sovjetiske forsøk på å etablere militære installasjoner på Svalbard i 1944, forslaget om en felles norsk-sovjetisk flyplass i Longyearbyen på 1960-tallet, samt forslag om felles ressursforvaltning av fisk, samt bindende bilaterale avtaler om energi, miljø, forskning og utvikling, på 1970- og 1980-tallet.

Den norske responsen på slike initiativer har tradisjonelt sett vært forsiktige og pragmatiske mottrekk: fasthet når viktige prinsipper står på spill, men alltid balansert med et pragmatisk ønske om å finne løsninger alle kan leve med.

I kjølvannet av Krim-anneksjonen

Plassert mellom USA og Russland ligger Svalbard i et sensitivt grenseland. Dette er først og fremst fordi den korteste missilbanen mellom Kolahalvøya og Washington D.C. passerer over øygruppen. Svalbard er også strategisk plassert i en del av Arktis der om lag 80 prosent av russisk gass og 90 prosent av Russlands oljereserver utvinnes. Uhindret adgang og rett til utnyttelse av disse ressursene er dermed avgjørende for Russlands fremtid. Dette gjelder både som global aktør med atomvåpen, og som stabil leverandør av grunnleggende samfunnstjenester til egne innbyggere. Regional spenning i den vestlige delen av Arktis er derfor ikke i Russlands interesse.

Den strategiske betydningen av Svalbard fluktuerer derfor med stormaktsrivaliseringen. I perioder med detenté, som utover på 1960- og på 1990-tallet, økte dialogen og samarbeidet på tvers av de norsk-russiske grensene. I perioder med spenning derimot, som på 1950- og 1970-tallet, ble lokale samarbeidsområder innen for eksempel krisehåndtering og utvikling av infrastruktur «sikkerhetisert». Et eksempel på dette er da den norske kystvakten hentet ut den «sorte boksen» til det sovjetiske bombeflyet av Badger-klassen (TU-16) som krasjet på Hopen-øya i 1978. Den sovjetiske ambassadøren i Oslo advarte om at militærmakt kunne bli brukt om ikke myndighetene i Oslo straks tilbakeleverte ferdsskriveren. Et annet eksempel er problemene med å få bygget en norsk flyplass i Longyearbyen, som varte fra 1950-tallet og frem til 1975. Mistenkeliggjøring på begge sider om flyplassens militære rolle var et tilbakevendende tema som skapte usikkerhet i det bilaterale forholdet.[2] Norge gikk i dette arbeidet ett skritt lengre enn det Svalbard-traktaten la opp til, og erklærte overfor alle signatarland at flyplassen utelukkende skulle brukes til ikke-militære formål.

Etter den russiske Krimanneksjonen har Svalbard og nordområdene for øvrig igjen kommet under press. Svalbards strategiske betydning kan forstås på tre nivåer. På et globalt nivå har øygruppen fått mer oppmerksomhet i amerikansk og russisk beredskaps- og forsvarsplanlegging.

Gjenopprettelsen av USAs 2nd Fleet i Norfolk vil bety at øygruppen, samt luft- og sjøområdene rundt, vil bli mer preget av en mer offensiv amerikansk tilstedeværelse.Gjenopprettelsen av en amerikansk anti-ubåt kapasitet på Island, med maritime patruljefly av typen P-8 Poseidon, som også noen ganger opererer ut i fra Nord-Norge, understreker USAs intensjon om å vise en mer avskrekkende evne rundt Svalbard.

Dette understrekes også gjennom et dypere og mer håndfast samarbeid med Storbritannia og Norge, spesielt innen maritim overvåking og anti-ubåtkrigføring i Barentshavet, Norskehavet og lenger vest i Nord-Atlanteren.

For den russiske nordflåten på Kolahalvøya vil en slik tilstedeværelse bli møtt med økt årvåkenhet. Dette er fordi Kolahalvøya er hjemmebase for to tredjedeler av den russiske marinen, som blant annet huser mer enn 30 atomdrevne ubåter. Atomvåpnene som bæres på disse ubåtene er Russlands viktigste virkemiddel for å bli anerkjent som likeverdig stormakt på linje med USA. Basene på Kolahalvøya er dessuten det eneste utgangspunktet for en sikker sjørute ut i åpent polhav. Derfra kan ubåtene gjemme seg for US Navy, og utgjøre en troverdig motmakt mot USAs militære styrker i en eventuell krise. Utseilingen mellom Svalbard og Hammerfest er også den sikreste korridoren til Nord-Atlanteren, der stillegående russiske ubåter raskt kan binde opp store amerikanske luft- og flåtestyrker som er øremerket Europa.

På et regionalt nivå er uhindret adgang til Nord-Atlanteren viktig for så vel USA som for Russland og Norge. Sett fra et amerikansk perspektiv er uhindret transatlantisk ferdsel mellom USA og Europa nødvendig for å skape en troverdig avskrekking på amerikansk side. At den russiske Nordflåten holder seg nord for polarsirkelen, og helst øst for Svalbard, er også viktig for å møte norske og europeiske forventninger om en robust og troverdig amerikansk sikkerhetsgaranti. Den største og sikreste passasjen for russiske ubåter er som nevnt mellom Svalbard og det norske fastlandet.

I samme område kan amerikanske ubåter også avfyre missiler som kan nå Moskva i løpet av 15-16 minutter. For Russland tolkes dette som en trussel mot deres politiske suverenitet og militære andreslagsevne, som igjen betyr at Svalbard får økt betydning i egen forsvarsplanlegging. Dette er blant annet fordi øygruppen også kan bli et mulig springbrett for amerikanske eller norske etterretnings- og overvåkningsoperasjoner. I tillegg vil Svalbard kunne spille en viktig rolle for å gi Russland strategisk dybde i sitt eget forsvar. Ved å plassere luftforsvarsstyrker, etterretnings- og overvåkningskapasiteter, samt logistikk- og støtteavdelinger på øya, vil kontrollen vestover mot Atlanterhavet øke betydelig.

På lokalt nivå vil imidlertid utviklingen på de to nivåene over redusere det norske handlingsrommet. Dette er fordi norske myndigheter avviklet store deler av den nasjonale forsvarsstrukturen rundt årtusenskiftet, slik at «friske penger» kunne frigjøres til nye investeringer. Dette var nødvendig for å få på plass et nytt forsvar som var bedre egnet til å forflytte seg raskt, over store avstander, og som hadde bedre egenbeskyttelse i utlandet. I dag betyr dette at det ikke er mange styrker igjen til å hevde norske interesser i nord. Selvpålagte restriksjoner overfor amerikanske styrker må derfor praktiseres mer lempelig, rett og slett fordi myndighetene ikke selv har kapasitet. Vakuumet som har oppstått rundt Svalbard fylles av de andre rivaliserende stormaktene. Siden 2015 har amerikanske styrker vært invitert til å delta på mekaniserte øvelser i Finnmark.

Amerikanske B-52 bombefly, som kan bære atomvåpen, har også vært invitert til nordnorsk luftrom.

Amerikanske marinesoldater har etablert roterende styrkebidrag til baser i Midt-Norge og Nord-Norge.

Siden 2009 har atomubåter fra USA og andre vestlige land blitt firedoblet i norske farvann. På investeringssiden vil norske fregatter med AEGIS-systemet lettere knyttes opp til det amerikanske rakettskjoldet, og oppdage russiske missiler fra Nordflåten.

I tillegg vil nye ubåter (HDW 212 Tadora-klasse) ha evne til å skyte kryssermissiler fra lengre avstander, og nye kampfly (F-35 Lightning II) vil gi norske myndigheter et mer offensivt våpen mot russiske mottiltak. Med disse investeringene vil Norge, i rollen som «NATO i nord», ha evne til å gjennomføre operasjoner inn mot russiske luftforsvarssystemer. I tillegg vil nye anti-ubåtfly (P-8 Poseidon) komme i tjeneste i 2022. Strategien fra den kalde krigen, om avskrekking gjennom nektelse (deterrence by denial), har dermed blitt byttet ut med en mer offensiv form for avskrekking (deterrence by punishment).

Hvordan vil disse forandringene prege Svalbards framtidsutsikter i en ny kald krig?

Framtidsutsiktene

Nøkkelen til stabilitet på Svalbard ligger i hendene på norske politikere, som siden NATO-medlemskapet i 1949 har vært nødt til å balansere mellom motstridende hensyn. På den ene siden må Norge imøtekomme amerikansk behov for fremskutt tilstedeværelse i Arktis. Dette gjør de i dag, blant annet ved å gjøre industrihavnen ved Grøtsund utenfor Tromsø, tilgjengelig for amerikanske atomubåter. På den andre siden må Norge også ta hensyn til russiske sikkerhetsbehov, som strategisk dybde og lang varslingstid for sin sjøbaserte atomstyrke.

Siden NATO-medlemskapet har denne balansen vært ivaretatt ved å invitere amerikanske styrker inn i området, men samtidig på en armlengdes avstand fra Russland.

Et eksempel på dette er norsk innlemmelse i NATOs kommandostruktur i 1951. På dette tidspunktet fryktet russerne at Svalbard ville bli en del NATOs ansvars- og operasjonsområde. Det norske svaret var å pålegge seg selv enda strengere begrensninger enn opprinnelig nedtegnet i traktaten.

Et annet eksempel er den norske invitasjonen av flere amerikanske maritime patruljefly inn i Barentshavet sent på 50-tallet. Der ble det lagt begrensninger på hvor langt øst disse flyene fikk lov til å operere for å innhente etterretninger om russiske styrker.

Etter Georgiakrigen i 2008 og Krimanneksjonen i 2014 har denne logikken gradvis blitt forlatt. Strategien om å balansere avskrekking med beroligelse overfor Russland, samt invitasjon og avskjerming overfor USA, er endret. Fra norsk side kommuniseres det mer med «pisken» og mindre med «gulrøtter».

Under den kalde krigen var strategien rundt Svalbard basert på et både–og; Norge ville ikke få sikkerhet om ikke Sovjetunionen fikk det samme. Dermed ble den militære virksomheten rundt Svalbard et uttrykk for sikkerhet i absolutt forstand. I dag synes dette å være endret. Norsk sikkerhet forfølges i dag som et relativt gode, der poenget er å oppnå så mye sikkerhet som mulig gjennom amerikanske styrker, men på bekostning av russisk sikkerhet.

Et slikt «null-sum-spill» har sitt opphav i grunnleggende svakheter og sårbarheter i det norske forsvaret. Dette gir norske myndigheter et svært begrenset handlingsrom overfor Russland. Mye av årsaken kan spores tilbake til årtusenskiftet, da norske myndigheter avviklet store deler av den nasjonale forsvarsevnen. Dette var på en tid da internasjonale operasjoner var viktigst. I dagens situasjon har dette økt avhengigheten av amerikanske styrker, som må fylle et vakuum som norske styrker ikke lenger kan fylle alene. Dermed øker også risikoen for at Norges mest sensitive område, Svalbard, trekkes inn i et klassisk sikkerhetsdilemma mellom øst og vest. Selv mindre hendelser, episoder eller tvister i fiskevernsonen kan for eksempel bli «sikkerhetisert» og ende opp på politikernes bord. Tidligere har det vært et poeng å holde slike uenigheter på et lavest mulig nivå, for at det ikke skal gå prestisje eller politikk i saken. Dette kan imidlertid bli mer krevende i fremtiden.

Områdene rundt Svalbard har blitt et sentrum for geopolitisk spenning og militær opptrapping. Men øygruppen kan også bli en driver for et mer tillitsbasert arktisk samarbeid, spesielt med utgangspunkt i «mykere» politikkområder som forskning, handel og miljø. Dette ansvaret ligger først og fremst i hendene til norske myndigheter, som i motsetning til USA og Russland ikke har noe å tape ved å balansere pragmatisme med prinsippfasthet. I dag er dette handlingsrommet vanskelig på grunn av Norges militære avhengighet til USA, som igjen har påvirket Russlands syn på Norge. Selv mindre hendelser og episoder i Svalbardområdet kan derfor raskt eskalere og bli et spørsmål om ikke å «tape ansikt», i stedet for å bli løst på lavest mulig nivå.

Artikkelen er oversatt fra italiensk, og ble først publisert i tidsskriftet Limes, Rivista Italiana di Geopolitica i mars 2019. Artikkelen ble først publisert på norsk i High North News, 12.04.19.

Ny artikkelserie om Arktis sett fra ulike land
Mange land fornyer nå sine strategier for Arktis. Hvilken betydning har det for norsk suverenitet og sikkerhet? UTSYN skal produsere en rekke artikler på dette feltet gjennom våren. Prosjektet er et samarbeid mellom UTSYN, Norges offisers-og spesialistforbund (NOF) og NTL Forsvaret.